▲ 國民健康署於8月8日預告「菸品禁止使用之添加物」草案，明列禁止27項菸品添加物。圖為國健署長吳昭軍。（圖／記者洪巧藍攝）
● 張嘉予／律師
近期，衛生福利部於2024年8月8日發布了第1130760572號公告，預告「菸品禁止使用之添加物」草案（下稱「菸品禁止使用添加物草案」），引發業界廣泛關注。菸品禁止使用添加物草案係衛生福利部依據《菸害防制法》第10條第1項規定，所公告禁止於菸品中使用之特定添加物。雖然禁令的初衷是為了降低菸草產品的吸引力，尤其是針對兒童及少年，制定之立意良善，然而菸品禁止使用添加物草案卻衍生了另一個攸關限制人民營業自由及影響產業發展的重要問題：「針對於本國製造但僅供出口國外銷售的加味菸產品，是否在禁止範圍內，菸品禁止使用添加物草案未有明確說明」。
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菸品禁止使用添加物草案的背景與問題
全球許多國家為應對吸菸相關的健康問題，逐步對菸草產品施加嚴格的法規，包括禁止在菸草產品中添加特定香味。以美國、歐盟為例，這些禁令的主要目的是減少兒童及少年對香味菸草產品的偏好，進而降低吸菸率。
順應國際趨勢，我國於2023年修訂《菸害防制法》第10條第1項，規定菸品不得使用經中央主管機關公告禁止使用之添加物。衛生福利部並依此於近期擬定及預告了菸品禁止使用添加物草案，旨在防止我國兒童與少年因加味菸品的吸引力而上癮。
▲ 順應國際趨勢，我國於去年修訂《菸害防制法》第10條第1項，規定菸品不得使用經中央主管機關公告禁止使用之添加物。（示意圖／達志影像）
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儘管菸品禁止使用添加物草案的出發點是保護我國國民（特別是兒童與少年），立意良善值得讚許，但若加味菸產品僅供出口且不會在國內市場銷售，其是否應排除菸品禁止使用添加物草案的適用範圍，值得進一步探討。
菸品禁止使用添加物草案不應適用於出口產品的法律依據
依據我國憲法的規定，除了人身自由、言論自由、集會自由等憲法明定的人民自由及權利外，為避免掛一漏萬，《憲法》第22條設有概括規定，規定「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」，宣示我國《憲法》保障人民基本權利的基本原則。其中，人民營業之自由，即為憲法上工作權及財產權所保障的人民權利。
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基此，我國業者在國內生產製造的加味菸產品，如僅供出口且不在國內銷售，既不會妨害我國兒童與少年的權益，也不影響社會秩序或公共利益，則這些產品不應納入菸品禁止使用添加物草案之禁令範圍。這樣區分層次的處理方式，不僅符合《菸害防制法》保護國內公共健康的初衷，也能避免違背憲法保障人民自由權利的精神。
▲ 人民營業之自由，即為憲法上工作權及財產權所保障的人民權利。（圖／達志影像／示意圖）
類似的例子可見於我國其他管制法規如《槍砲彈藥刀械管制條例》及《電信管制射頻器材管理辦法》等基於保護本國國民或環境等目的，限制不得製造特定物品或須先通過相關查驗程序始得製造之規定，亦同樣對於專供出口的產品通常設有例外規定，以不受限制或適用較簡化程序做法為原則，避免對國內製造業造成不必要的法律限制。
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國際法及國際貿易規則參考
在外國法及國際法與貿易規則中，為避免貿易障礙的產生，基於國家主權原則，產品的合法性通常取決於進口國的法規要求，而非生產國的內部法規。舉例而言：
● 美國食品藥物管理局（FDA）
在美國聯邦法規定下，除了少部份加味菸被允許外，其他種類的加味菸受到嚴格規範，惟該些嚴格規範不適用於專供出口的產品使用，唯一的要求是遵守最終進口及消費國的法律。
● 歐盟（EU）
依據歐盟菸草產品指令（European Union Tobacco Products Directive）規定，加味（如加入香草和薄荷等風味）的香菸和捲菸產品是被禁止的。然而，用以出口的加味菸品，並未被規範於禁令中。
▲ 據歐盟菸草產品指令規定，加味菸和捲菸產品是被禁止的，但用以出口的加味菸品，並未被規範於禁令中。（圖／達志影像／美聯社）
● 世界貿易組織（WTO）
根據的世界貿易組織的主要協定之一《技術性貿易壁壘協定》（Technical Barriers to Trade）的規定，各會員國有權制定符合其公共健康需求的法規，但這些法規不應對國際貿易構成不必要的障礙。針對產品的限制，應儘可能以針對產品性能規範，而非針對產品的設計或特性進行限制或要求。菸品的風味屬於產品的一項特性，若將禁止加味菸的限制應用於產品出口，將構成貿易障礙，對出口公司、國內和國際經濟造成損害。
綜上，美國食品藥物管理局（FDA）和歐盟（EU）雖對該國本國市場的加味菸品施加嚴格管制，但對於僅供出口的加味菸產品則皆不適用該些禁令；世界貿易組織（WTO）亦明確規定，各會員國得在不對國際貿易構成不必要障礙下，制定符合其公共健康需求的法規。該外國法及國際法與貿易規則，皆體現了國內法規與國際貿易間的區別對待原則，確保國內企業在國際市場上的競爭力，及避免貿易壁壘的爭議，足資我國參考。我國菸品禁止使用添加物草案，是否須將本地製造的出口產品納入其管制範圍，應妥善思量。
▲ 菸品禁止使用添加物草案，是否須將本地製造的出口產品納入其管制範圍，應妥善思量。（圖／《ETtoday新聞雲》資料照）
菸品禁止使用添加物草案應豁免出口產品的法律風險與建議
對我國政府而言，如何在公共健康政策與國際貿易法規之間取得平衡至關重要。若菸品禁止使用添加物草案適用範圍過於擴大，可能對本地製造業造成不必要的法規負擔，甚至可能有不當限制人民營業自由而違反憲法之虞，更有影響在地產業發展的問題。因此，建議如下：
1. 明確法規適用範圍
政府應明確界定菸品禁止使用添加物草案的適用範圍，對僅供出口的產品設立例外條款，避免對本地製造業過度限制。
2. 與國際規範接軌
制定相關禁令時，應參考WTO及其他國際貿易協定中的非歧視原則，避免引發貿易壁壘爭議。
3. 加強合規指導
政府應為菸草業者提供明確指導，協助業者在遵守菸品禁止使用添加物草案的同時，保持其國際市場競爭力。
菸品禁止使用添加物草案的立意在於保護公共健康，尤其是減少兒童與少年對菸草產品的偏好。然而，菸品禁止使用添加物草案之禁令不應過度適用於僅供出口的產品，以避免貿易限制及不必要的合規負擔。政府應借鑒美國食品藥物管理局（FDA）和歐盟（EU）及世界貿易組織（WTO）的相關規範，設立合理的豁免條款，促進我國製造業的國際競爭力。
▲ 菸品禁止使用添加物草案之禁令不應過度適用於僅供出口的產品，以避免貿易限制及不必要的合規負擔。（圖／《ETtoday新聞雲》資料照）
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