▲白宮發表「美國對中華人民共和國戰略方針」。（圖／達志影像／美聯社）
記者吳美依／整理報導
白宮20日發布《美國對中華人民共和國戰略方針》（United States Strategic Approach toThe People' s Republic of China）提到，美國過去希望透過雙邊交流促進中國政經開放，但如今北京改革步調停滯、倒退，並在經濟、價值觀與安全上對美國帶來挑戰。華府於是決定重新評估對中政策，改採「競爭性戰略方針」，旨在保護美國人民、家園、生活方式，促進美國繁榮，透過實力維護和平，並且提升美國影響力。以下是全文的上半段落。
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【導言】
美國自從1979年與中華人民共和國（PRC）建立外交關係以來，對中政策的主要前提就是希望透過加深接觸，促進中國的經濟和政治基本開放，使其建立一個更加開放的社會，成為具有建設性、負責任的全球利益相關者。40多年後的今天，這項做法顯然低估了中國共產黨（CCP）限制中國經濟和政治改革範圍的意願。過去20年內，改革步調緩慢、停滯或者倒退。中國的的快速經濟發展以及與世界接觸增多，並未如同美國所希望的那樣，與公民中心、自由與開放的秩序接軌。中共反而選擇了利用以自由開放為規則的秩序，試圖重塑有對自身有利的國際體系。北京公開承認試圖改造國際秩序，使之符合中共利益與意識形態。中共擴大利用經濟、政治與軍事力量，強迫各國默許，傷害了美國重要利益，也破壞各國及個人的主權與尊嚴。
為了回應北京的挑戰，（美國）政府基於針對中共意圖和行動的清晰評估、美國許多戰略優勢和不足的重新評估，以及更大雙邊摩擦的容忍，針對中國採取了一種競爭性方針。我們的做法並不是以確定中國的特定最終狀態為前提。相反地，我們的目標是保護美國的重要國家利益，如同2017年《國家安全策略》（NSS）的四大支柱所闡述的，我們旨在（1）保護美國人民、家園與生活方式；（2）促進美國繁榮；（3）透過力量維護和平；（4）提升美國的影響力。
我們對中國採取的競爭性方針有兩個目標：第一，提高我們的機構、聯盟和夥伴關係的適應力，對抗來自中國的挑戰；第二，迫使北京停止或減少損害美國重要國家利益，以及盟友與夥伴利益的行動。即使我們與中國競爭，也歡迎（中國）在與我們利益一致之處合作。競爭不必然導致對抗或衝突。美國對於中國人民有著深厚且長久的尊重，也與該國享有長期關係。我們不是尋求遏止中國的發展，也不希望與中國人民脫離關係。美國期望與中國進行公平競爭，使兩國的國家、企業與個人都能享有安全與繁榮。
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如果要在與中國的戰略競爭中勝出，需要與多個利益相關者合作，（美國）政府也致力於建立夥伴關係，以利保護我們共享的利益與價值。本屆政府的重要夥伴包括國會、州與地方政府、私人部門、公民社會與學術界。國會一直通過聽證會、聲明與報告揭露中共惡行，也提供合法授權與資源，以利美國政府採取行動，實現我們的戰略目標。政府也認知到，盟友及夥伴們為了發展更清晰、有力的對中方針所採取的措施，包括歐盟於2019年3月出版的《歐盟─中國：戰略展望》等等。
美國也在與外國盟友、夥伴及國際組織建立合作夥伴關係，發展積極替代方案，支持自由開放秩序的共享原則。針對印太地區，其中許多舉措在國防部2019年6月的《印太戰略報告》和國務院2019年11月的《自由開放的印太：推動共同願景》等文件中都有提到。美國正在與相互一致的願景和方針進行合作，例如：東南亞國家協會的《印太展望》、日本的《自由開放的印太願景》、印度的《區域安全與成長政策》、澳大利亞的《印太理念》、南韓的《新南方政策》以及台灣的《新南向政策》等。
這一份報告並非試圖詳細介紹政府在全球範圍內，作為戰略競爭一部分所展開的全面行動與政策。相反地，將關注在《國家安全戰略》的實施情況，因為它最直接地適用於中國。
▲「美國對中戰略方針」中提到中國對於美國企業與勞工造成的經濟利益損害。（圖／路透）
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【挑戰】
現在的中國對於美國國家利益構成許多挑戰。
1、經濟挑戰
北京在履行經濟改革承諾的不良記錄，以及廣泛採取國家主導的保護主義政策及做法，損害美國企業和勞工的利益，扭曲全球市場，違反國際規範，污染環境。中國於2001年加入世界貿易組織（WTO）時，北京同意接受 WTO的開放市場導向方針，並將這些原則納入其貿易體系與機構之中。WHO成員期待中國持續在經濟改革的道路上前進，將自身轉變為市場導向的經濟與貿易體制。
但這些希望沒有實現。北京沒有內化將競爭型貿易和投資的規範和做法，反而利用加入WHO的利益，成為世上最大出口國，同時系統性地保護國內市場。北京的經濟政策導致大規模工業產能過剩，以至於扭曲全球價格，中國因此得以犧牲未獲北京提供不公平優勢的競爭對手，以此為代價，擴張全球市場占有率。中國保留了非市場經濟結構，並以國家主導、重商主義的方式進行貿易和投資。政治改革也同樣地萎縮與倒退，政府和黨的區別正被侵蝕。習總書記決定取消國家主席任期限制，實際上無限期延長他的任期，這些都是這種趨勢的縮影。
在2018年《關於中國根據1974年〈貿易法〉第301條對中國有關技術轉讓、智慧財產和創新的行為、政策和做法的調查結論》中，美國貿易代表（USTR）認定，中國政府許多行為、政策和做法是不合理或歧視性的，對於美國商業造成負擔或限制。根據嚴格調查，USTR 發現，中國政府：（1）要求或施壓美國企業將技術轉移給中國實體；（2）對美國企業以市場條件許可其技術的能力，施加實質性限制；（3）指示和不公平地促成國內公司收購美國公司和資產，獲得尖端技術；（4）對美國公司的網路進行未經授權的入侵，獲取敏感資訊和商業機密。
在北京承諾停止掠奪性經濟行為的清單上，充滿被打破以及空洞的承諾。北京2015年承諾停止由政府主導的商業機密網路盜竊，以獲取商業利益，2017年和2018年又重申同樣的承諾。美國和其他十幾國2018年稍晚的時候，將針對智慧財產和商業機密訊息的全球電腦入侵活動歸咎於與中國國家安全部相關的營運商，此舉也違反了北京2015年的承諾。自從1980年代以來，北京已經簽署許多保護智慧財產的國際協議。儘管如此，世界上63% 以上的仿造品來自中國，替世界各地合法企業造成數千億美元的損失。
雖然中國政府認知到中國現在是一個 「成熟的經濟體」，但中國在與WHO等國際機構打交道時，仍聲稱自己是一個 「開發中國家」。儘管中國是高技術產品的第一大進口國，在國內生產總值、國防開銷和對外投資方面僅次於美國，但中國卻自稱是發展中國家，只為了將系統性扭曲全球多部門產業政策和做法合理化，損害美國和其他國家。
「一帶一路」（OBOR）是北京用來描述各種倡議的總稱，其中許多旨在重塑國際規範、標準和網路，促進中國政府的全球利益和願景，同時也為中國的國內經濟需求服務。透過「一帶一路」和其他措施，中國正在擴大其工業標準在關鍵技術領域的使用範圍，這也是以犧牲非中國企業的利益為代價來加強中國企業在全球市場上的地位。北京標榜的一帶一路項目包括：交通、資訊通訊技術和能源基礎設施、工業園區、媒體合作、科學與科技交流、文化和宗教項目，甚至是軍事和安全合作。北京也在尋求透過聽命於中共的專門法院，對關於「一帶一路」的商業糾紛進行仲裁。美國歡迎中國對於符合國際最佳做法、可持續的高品質發展做出貢獻，但「一帶一路」項目往往在這些標準之外運作，也有著以下特點，諸如品質低落、腐敗、破壞環境、缺乏公共監督或社區參與、貸款不透明，以及在地主國產生或加劇治理及財政問題的契約。
有鑑於北京越來越多地利用經濟槓桿從其他國家獲取政治讓步或對其他國家進行報復，美國判斷，北京將試圖把「一帶一路」轉化為不正當的政治影響和軍事管道。北京結合威脅與利誘相，向政府、菁英、企業、智庫等施壓——往往以不透明的方式——讓他們遵守中共的立場，並審查自由言論。北京限制了與澳洲、加拿大、南韓、日本、挪威、菲律賓等國的貿易和旅遊，拘留加拿大公民，試圖干涉這些國家的內政和司法程序。達賴喇嘛2016年訪問蒙古國以後，中國政府對於地處內陸的蒙古國途經中國的礦產出口通道徵收新關稅，暫時癱瘓蒙古國經濟。
北京尋求全球對其環保工作的認可，聲稱要推動「綠色發展」。然而，中國超過10年以來一直是世上最大溫室氣體排放國。北京提出了模糊且無法執行的減排承諾，要讓中國排放量持續增長直到「2030年左右」。中國計畫增加的排放量將超過世上他國減排量的總和。中國企業向開發中國家出口數以百計的嚴重汙染的燃煤電廠。中國也是世上最大海洋塑膠污染來源，每年向海洋排放超過350萬噸。中國在全球沿海國家中，非法、未通報和缺乏管制的捕撈活動位居世界首位，威脅當地經濟，傷害海洋環境。中國領導人不願遏制全球性的有害作法，與他們對環境管理的說法與承諾不符。
▲美國總統川普（左）與中國國家主席習近平（右）。（圖／路透）
2、我們的價值觀所面臨的挑戰
中國共產黨在全球範圍內倡導的價值主張，挑戰了美國人的基本信念，即每個人都享有生命、自由和追求幸福的不可剝奪的權利。在這一代領導層的領導下，中國共產黨加快努力，將其治理體系描繪得比所謂「西方發達國家」運轉得更好。北京很清楚，自己正在與西方國家進行意識形態的競爭。習總書記2013年呼籲中共為兩個競爭體系之間的「長期合作與衝突」做好準備，並宣稱「資本主義必將消亡，社會主義必將獲勝。」
習總書記2017年曾表示，中國共產黨旨在通過強化所謂「中國特色社會主義制度」，使中國成為「綜合國力和國際影響力的全球領導者」。這一制度根植於北京對馬克思列寧主義意識形態的解釋，並將民族主義的一黨專政、國家主導的經濟、為國家服務的科學和技術部署、個人權利服從於共產黨的多個目標結合在一起。這與美國和許多志同道合的國家的代議制政府、自由企業和每個人固有尊嚴和價值原則背道而馳。
在國際上，中國共產黨高舉「構建人類共同命運共同體」的旗幟，推動習總書記的全球治理願景。然而，北京為迫使國內的意識形態整合而做出的努力，卻呈現出中共所領導的 「共同體 」在實踐上令人不安的景象。（1）反貪腐運動肅清政治反對派；（2）對在網路上發表言論者、活動家和律師進行不公正的起訴；（3)）透過演算法對少數民族和宗教少數群體進行逮捕；（4）對資訊、媒體、大學、企業和非政府組織進行嚴格的控制和審查；（5）對公民、企業和組織進行監視和社會信用評分；（6）對被認為是異議人士者進行任意拘留、酷刑和虐待。在國內一個鮮明的例子中，地方官員在社區圖書館宣傳焚書活動，以表明他們在意識形態上與「習近平思想」保持一致。
這種治理方式的災難性產物是北京在新疆的政策，當局2017年以來將100多萬維吾爾族、其他少數民族和宗教團體的成員關押在再教育營中，許多人在那裡忍受著強迫勞動、意識形態灌輸和身心虐待。在這些集中營外，政權建立了一個警察國家，利用人工智慧和生物遺傳學等新興技術，監控少數民族的活動，以確保他們效忠於中共。對基督教徒、藏傳佛教徒、穆斯林和法輪功成員的廣泛宗教迫害，包括拆毀和褻瀆禮拜場所、逮捕和平信徒、強迫放棄信仰、禁止按信仰傳統養育子女等。
中共的強制意識形態認同運動並不止步於中國邊境。北京近年來干涉主權國家內政，尋求對其政策的認同。中國當局試圖擴大中共在全球話語和行為上的影響力，最近的例子包括美國和英國的公司和運動隊以及澳洲和歐洲的政客。中國的行動正在向世界各國輸出中共技術專制模式的工具，使專制國家能夠控制其公民和監視反對派，培訓外國合作夥伴的宣傳和審查技能，並利用大數據蒐集來形塑公眾情緒。
中國的黨國控制著世界上資源最豐富的宣傳工具。北京透過國營的電視、報紙刊物、廣播和網路組織來傳播其言論，而這些組織在美國和世界各地的影響力正在不斷擴大。中共經常隱瞞對於外國媒體實體的投資。中國國際廣播電台2015年被揭露透過空殼公司控制14個國家的33間電台，並提供免費、親北京的內容補貼許多家中介機構。
除了媒體之外，中共還利用一系列行動在美國和其他開放民主國家推動其利益。中共統戰組織和代理人以美國和世界各地的企業、大學、智庫、學者、記者、地方、州和聯邦官員為目標，試圖左右其言論，限制其在中國國內的外部影響。
北京經常試圖強迫或勸說中國公民和其他人採取一系列惡劣行為，威脅美國國家和經濟安全，破壞學術自由和美國研發企業誠信。這些行為包括盜用技術和智慧財產權，未能適當披露與外國政府資助公司的關係，違反合約與保密規定，操縱聯邦研發經費的公平和擇優分配程序。北京還試圖迫使中國國民舉報和威脅中國學生，抗議與北京的政治敘事背道而馳的事件，並以其他方式限制美國教育體系引以為象徵及優勢的學術自由。
中國的媒體企業、記者、學者和外交官可以在美國自由活動，但中國政府拒絕與美國對口機構和官員進行對等接觸。中國政府經常拒絕美國官員，例如拒絕美國駐中國大使等官員進入國務院資助的美國文化中心，這些中心設在中國的大學裡，與中國人民分享美國文化。在中國工作的外國記者經常面臨騷擾和恐嚇。
▲美國太平洋艦隊的瀕海戰鬥艦「加布里埃爾·吉福德號」（LCS-10、USS Gabrielle Giffords）在南海航行。（圖／美國海軍）
3、安全挑戰
隨著中國實力增強，中共在試圖消除利益威脅，以及在全球推動戰略目標時，使用恐嚇和脅迫的意願和能力也在增強。北京的行動不符合中國領導人的聲明，即他們反對威脅或使用武力，不干預他國內政，或致力透過和平對話解決爭端。北京違背其言辭，藐視對鄰國的承諾，在黃海、東海和南海、台灣海峽、中印邊境地區進行挑釁、脅迫性的軍事和準軍事活動。
美國國防部2019年5月向國會發布了《涉及中國的軍事和安全發展年度報告》，評估中國當前和未來的軍事技術發展路線、安全和軍事戰略以及中國人民解放軍的組織和作戰理念。中國國防部長2019年7月公開承認，「一帶一路」與中國解放軍在太平洋島嶼、加勒比海等海外地區擴大存在的渴望有關。
北京的軍事建設威脅到美國和盟友的國家安全利益，對全球商業和供應鏈構成複雜挑戰。北京的軍民融合（MCF）戰略讓解放軍不受限制進入正在研發和收購先進技術的民間公司，包括國有和私營企業、大學和研究項目。透過不透明的軍民融合連結，美國和其他外國公司在不知不覺中向中國的軍事研發項目提供雙重用途技術，加強中共壓制國內反對派和威脅美國盟友、合作夥伴等各方的脅迫能力。
中國試圖透過不正當行為，主導全球資訊和通訊技術產業，這一點體現在《中華人民共和國國家網路安全法》等歧視性法規中，該法規要求公司必須遵守中國的數據本土化措施，使中共能夠獲取外國數據。中國的其他法律也迫使華為和中興等公司必須與中國的安全服務機構合作，即使在國外展開業務，也會替外國和使用中國供應商設備和服務的企業帶來安全漏洞。
北京拒絕兌現承諾，也就是及時、一致地向持有美國驅逐令的中國公民提供旅遊證件，藉此有效阻止中國公民被遣返出境，也替美國社會帶來了安全隱憂。此外，中國政府違反雙邊領事條約，使美國公民在中國面臨風險，許多美國人因中國政府的強制出境禁令和非法拘留而受到不利影響。
▲「美國對中戰略方針」提到，美國承認兩國處於戰略競爭之中。圖為川普與習近平。（圖／達志影像／美聯社）
【方針】
《國家安全策略》要求美國「反思過去二十年來的政策——這些政策基於下述假設，也就是與競爭對手接觸並將其納入國際機構和全球商業中，將使其成為良性行為者和值得信賴的夥伴。在大多數情況下，這一前提已被證明是錯誤的。競爭對手利用宣傳和其他手段來試圖詆毀民主。他們宣傳反西方的觀點，散布假消息，在我們自己、我們的盟友和夥伴之間製造分裂。」
在回歸原則性現實主義的方針之下，美國以此回應中共的直接挑戰：承認我們正處於戰略競爭中，並適當保護我們的利益。美國對中方針的原則在《國家安全戰略》和我們對印太地區的願景中都有闡述——主權、自由、開放、法治、公平和互惠。美中關係並不決定我們的印太戰略，而是落在這一戰略和《國家安全戰略》的整體框架之內。同樣的，我們對自由開放的印太地區的願景並不排斥中國。
美國對中國政府採取適用於所有國家的相同標準和原則。我們相信，這是中國人民希望從中國政府和國際社會得到也應得的待遇。有鑑於中國領導層正在做出的戰略選擇，美國現在承認並接受與中國的關係，正如中國內部一直以來所定位的一樣：大國競爭關係。
美國的政策並非以試圖改變中國國內治理模式為前提，也不是對中國的例外主義和受害者說法做出讓步。相反，美國的政策旨在保護我們的利益，使我們的機構能夠抵禦中共的不良行為，以及中國內部治理問題帶來的附帶損害。中國最終是否會與自由開放的秩序原則接軌，只能由中國人民自己決定。我們承認，北京，而非華盛頓，對於中國政府的行為有著能動性和責任。
美國反對中共企圖在以下兩者間建立虛假的等同關係：法制與法治、反恐與壓迫、代議制與專制、市場競爭與國家主導的重商主義。美國將繼續挑戰北京的宣傳和錯誤敘述，這些說法扭曲事實，企圖貶低美國的價值觀和理想。
同樣地，美國現在與將來都不會遷就北京削弱自由、開放和基於規則的國際秩序之行動。我們將繼續反駁中共關於美國處於戰略撤退，或即將推卸國際安全承諾的說法。美國將與我們強大盟友和志同道合夥伴的網路合作，在我們自己的治理機構內、在世界各地以及在國際組織中抵制對我們共同規範和價值觀的攻擊。
美國人民為中國的發展做出的慷慨貢獻是有史可查的——正如中國人民在改革開放時代取得的輝煌成就是不可否認的一樣。但是，北京政策和做法的負面趨勢威脅到了中國人民的遺產和未來世界地位。
北京一再表明，不會對美國的善意表態做出妥協，其行動並不受制於先前尊重我國利益的承諾。因此，美國是對中國的行動而不是對其所聲明的承諾做出回應。此外，我們並不會迎合北京的要求，為對話創造適當的「氣氛」或「條件」。
同樣地，美國認為與北京進行象徵性的和排場性的對話沒有任何價值；相反地，我們要求取得實際成果和建設性結果。我們認識到北京的交易性做法，我們會透過及時激勵措施和代價，或以可信的威脅來回應。當平靜的外交手段被證明徒勞無功，美國將加大對於中國政府的公眾壓力，並在必要時付出相應代價，保護美國的利益。
中國政府在許多領域沒有履行承諾，包括：貿易和投資、言論和信仰自由、政治干預、航行和飛航自由、網路和其他類型的間諜活動和盜竊、武力擴張、環境保護，以及全球健康。與北京的協議必須包括嚴格審查和執行機制。
我們與中國人民坦誠相待，並期待中國領導人的誠實。在外交問題上，美國對中共的無誠意或模糊威脅做出適當回應，並與我們的盟友和夥伴一起抵制脅迫。美國歡迎中國透過持續和坦誠的接觸，以有利於世界和平、穩定和繁榮的方式擴大合作，努力實現共同目標。我們的方針並不排斥中國。美國隨時準備歡迎中國的積極貢獻。
正如我們上述方針宗旨所暗示的，競爭必然包括與中國的來往，但我們的來往是有選擇性的、以結果為導向的，每一項都是為了促進我們的國家利益。我們與中國的接觸是為了談判和履行承諾，以確保公平和互惠；澄清北京的意圖以避免誤解；解決爭端以防止衝突升級。美國致力於與中國保持開放的溝通管道，減少風險，管理危機。我們期待中方也能保持這些管道的暢通與響應。
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