文／李建興
一部農發條例，衍生台灣農地諸多亂象，《遠見》全台走透透，發現一堆棘手難題，拯救台灣農地，還有很長的一段路要走。
今年以來，總統選舉鬧哄哄，占盡新聞版面。但就在多數民眾不注意下，有一條攸關全國農民與農地發展的新法案，卻悄悄要上路了。
7月14日，內政部預告「農業用地興建農舍辦法」修正草案，希望嚴管全台蔓延叢生的農舍問題。法案一預告，立刻觸動了許多人的敏感神經。
「怎麼辦！我一生的心血全毀了！」宜蘭地主李金來，急著跳腳。今年49歲的他，住在台北，前年11月砸下畢生積蓄900多萬元，在宜蘭縣三星鄉買下3分農地，準備蓋農舍。
想要買地蓋房，其來有自。李金來的父親53年前在台北內湖買了一處老三合院，錢付了，還沒過戶，賣方卻過世了，原屋主子女不肯認帳，李家足足和對方纏訟半世紀。如今，老父親都已經89歲了，仍拿不到土地。
因此，李金來打拚多年後，決定買地蓋房，圓父親的夢，沒想到又遇到這次的修法。他很怕，50多年前的夢魘，再度重演。
新法還在醞釀中 農地突湧拋售潮
李金來的擔心並非空穴來風，因為根據內政部的新法，他很可能就無法蓋農舍了。
沒有修法之前，要申請「蓋」農舍，必須是農民，但是農民認定很寬鬆，法律上只說「直接從事農業生產之自然人」。但修法後，申請人就必須具有農保或第三類健保（如水利會員、漁保保險人）保險人資格，否則就要能拿出務農證明，例如農產銷售單據。
另外，以前沒規定「買」農舍的一定得有農民身分，但未來，則也要是農民才行。
表面上，這次修法似乎只是將過去的法律微幅補強、修正，但對李金來而言，簡直天差地遠。
按照過去舊法，買地後，李金來只要偶爾在農地上種種菜，就符合「直接從事農業生產之自然人」，可以順利蓋農舍。
但現在認定變嚴了。李金來既沒農保、漁保，種的菜又是自己吃，也拿不出農產銷售證明，難怪他會擔心自己的條件不符。
像李金來一樣對新法感到憂心的人，不在少數。
事實上，2月10日，宜蘭縣就率先宣布要嚴管農舍，當時地方上就風聲鶴唳。沒想到，後來連中央主管機關農委會和內政部也打算跟進，5月8日，農委會就擬了一道「農業用地興建農舍辦法」修正案，準備推動。
近幾個月來，當新法還在醞釀中，地主們都已繃緊神經，農地市場上更已出現農地拋售潮，導致價格崩跌。
根據全國不動產統計，今年第一季相較於去年第四季，全台農地成交量萎縮了46.8％，成交值大減了56.3％。
農舍管理有譜 「至少跨出第一步」
對於這樣的現象，雖有很多利益關係人感到擔心，卻也有很多人拍手叫好！
平常批評政府不遺餘力的台灣農村陣線祕書長蔡培慧就難得肯定：「這是原本該做的，後續還有許多遏止農地亂象的事要加把勁！」從兩年半前就帶領農民團體捍衛農地的守護宜蘭工作坊李寶蓮也表示：「雖不滿意但還可以接受，至少跨出了第一步。」
對此，參與研議修法的農委會水土保持局農村建設組組長陳榮俊表示：「這次修法，就是要將以前法令沒講清楚的部分，規定得更具體、詳細，讓農地農舍管理回歸常軌。」
看來，政府這次是有心針對長期以來的農地和農舍亂象，進行亡羊補牢。
只是令人納悶的是，先前的法令到底出了什麼錯，讓台灣農地和農舍頻頻「出槌」，還得靠修法來亡羊補牢？
「這一切都得怪，管理農地和農舍的母法『農業發展條例』漏洞實在太多！」本身是農二代，又在第一線從事農地買賣業務的全國不動產宜蘭礁溪店店東簡龍裕，一語道出問題的癥結。
綜合各界看法，台灣農地敗壞的濫觴，就從2000年1月修法上路的「農業發展條例」開始。
開放買賣沒配套 種下農地不農用惡果
簡龍裕分析，早期台灣的農地管理甚嚴，只有農民才能擁有農地，而農地也一定要是農業用途，意即「農地農有農用」。
但是後來為了加入WTO可能衝擊到本國農業，2000年1月起，政府開放一般人也能買農地，當時期待讓更多的資金、技術來活絡農村。
這一開放，果然引導許多人紛紛走進農村搶地。驅車在台灣各地鄉間，就不難發現，除了結實纍纍的稻穗和果實，更多是貼在電線桿及插在田地上頭，黃底紅字的農地出售告示牌。
違規使用農地 有41座大安森林公園大
其中有台北後花園之稱的宜蘭，更是最多人想買農地的縣市之一。光2014年的土地交易面積約372萬1954坪，比前一年增37％，而這其中，有67％是農地買賣。
值得注意的是，雖然當年開放讓「一般人」買賣農地，但農地還是得要「農用」。然而，事與願違的是，許多人買地，根本醉翁之意不在酒。
簡龍裕分析，由於農地相較於建地、工業用地便宜，加上買農地時，並未對於未來用途加以審查，而買地後，也沒進一步抽查使用狀況，這使得許多人買農地後，紛紛蓋住宅和工廠、民宿和餐廳。
根據內政部地政司最新統計，2013年全台農地違規使用就有4600筆，面積約為1068公頃，這足足有41座的大安森林公園大。
而到底買農地是不是都為了農用？更可從扭曲的農地價格看出端倪。
農地緊鄰無敵海景 蓋民宿價值暴增
新加坡管理大學經濟系助理教授許文泰，日前在網路上發表一篇《白浪的稅改與成功的海景農地》文章，對於台灣農地價格不合理有獨到見解。他比較了嘉義縣鹿草鄉和台東縣成功鎮的農地。
許文泰分析，位於嘉南平原，鄰近嘉南大圳，有完整農業設施和與產銷系統的鹿草農地，就農用的觀點，應該比位在山坡地、水源不穩定、日照不足（因海岸山脈會擋住午後的陽光）的台東成功農地值錢。
但許文泰發現，從成功鎮仲介廣告得知每分農地200萬元（約每坪6600元），竟是鹿草的二倍。關鍵在於成功擁有太平洋無敵海景，可以蓋民宿、餐廳，價值當然比農用高。
另外，許文泰在走訪台東縣成功鎮時，側面得知某塊約4分半的「海景農地」，當時買主是以約400萬元跟阿美族人收購。而新地主買了這塊梯田後，立即整地砍掉面海的樹露出海景，一轉手，就開價1900萬元。
農地價格與農用價值脫鉤，連農委會主委陳保基也十分有感。他曾舉例，他屏東老家最偏僻的農地1甲地賣900萬元（約每坪3067元），但種水稻1甲地每年產值才22萬元，「農民要耕種40多年才能打平購地成本，非常不合理。」
諷刺的是，台灣炒作過後扭曲的農地價格，竟也成了世界奇蹟。根據立委邱議瑩所提供的數據，台灣農地每公頃1500萬元（約每坪4958元），足足是美國的167倍，也是日本的6.2倍。
大幅放寬分割限制 造成農地破碎化
2000年修改的「農發條例」，除了開放非農民也可以購地、又無法達到農地農用的管理效率外，也讓台灣「農地分割」的制度改變，對農業生態帶來重大衝擊。
以前農地若要分割，最小得以5公頃為一單位，但2000年修法後，最小單位就降為0.25公頃。舉例來說，一塊5公頃的農地原本是不能分割的，修法後可切成20塊。
「這讓地主搶著要將農地切細！」台灣農村陣線發言人陳平軒分析，以往很多小於5公頃的土地，礙於不能分割，第二代繼承後，不但得共同持分、產權複雜，要轉賣，困難重重。如今可以細切，子女就能分筆繼承，產權單純，也更好賣地了。
最重要的是，每筆土地面積切小，單筆售價就愈低，連買地都變簡單了，「這也造成農地熱賣的另一個主因！」陳平軒說。
但更大後遺症是，台灣的農地從此變得更加破碎不完整！不利於農業使用。
陳平軒氣憤指著一張張農發條例修正前後的農地空照圖，清楚地點出台灣農地細碎化的嚴重程度。他痛訴：這也就是台灣一直無法發展大面積機械化耕種的原因，而農地一破碎，規模經濟無法顯現，務農收入降低，農村經濟更蕭條，就又更多農民不想務農，只想賣地變現……，如此惡性循環。
目前在苗栗縣西湖鄉，向當地農民總共租了13甲地種植有機稻的張智傑，對於農地破碎化的感觸特別深。他攤開他所有地主的名單解釋：「你看看，所有的地主的地，都是2分、3分的，很少超過5分，但據說他們的上一輩，農地大都是用甲（1甲為10分）來算的！」
他進一步分析，種稻的面積不到1甲很難達到經濟規模，難怪這些地主的第二代分到地時，根本都沒辦養活一家子，乾脆放棄務農。
漏洞百出 農舍數量暴增579倍
張智傑的說法並非空穴來風。根據農委會統計，2000年台灣農業從業人口是74萬人，但最新統計的2013年，萎縮到54.4萬人，少了26.5％。
但真正讓台灣農地病入膏肓的，則是農舍的相關規定。2000年農發條例修法時，對於興建農舍，設了一道門檻：要申請蓋農舍得要是「農民」才行。目的是讓所有買地的人，都誠實務農，別把歪腦筋動到蓋住宅和工廠。想蓋農舍就得要先成為農民。
但是，「只有農民才能興建農舍」的完美條文，實則漏洞百出。首先對農民的定義。法條中只輕描淡寫地交代「直接從事農業生產之自然人」，至於農業生產怎麼認定？則隻字未提。
於是，魔高一尺、道高一丈，許多多人就在農地上植植草、種種盆栽，就說是「務農」，也順理成章蓋起了農舍。
更令人氣結的是，明明都限定了「蓋」農舍只能是農民，卻沒有規定「買」農舍的，也得要是農民。這個瞻前不顧後的法條，讓許多只想蓋農舍而無心務農的非農民，有機可乘。不少人先利用農民為人頭，申請蓋農舍，蓋好後再過戶。
「這個漏洞，就像打開潘朵拉的盒子，所有妖魔鬼怪都出來了！」一位農委會官員語重心長地說。
的確，回顧過去15年來，台灣的農地亂象，果然都被言中。
根據內政部統計，2000年，農發條例剛修正時，全國農舍一年申請量只有8件，隔年起，就以上百、上千件的數度增加，2011年甚至達到了4636件，創下歷史新高，暴增了579倍。
而從2000年至2015年5月，全台已足足多蓋3萬2165間農舍。以各縣市狀況來看，果然農舍大都出現在「觀光大縣」。有台北後花園之稱的宜蘭果然最多，近15年來，多了7578間，其次是南投的4219間，苗栗的3550間。
值得一提的是，法律規定，農舍要有務農需要才能蓋，且農舍只能占農地1／10，其餘9／10還得進行農業生產。
但真實狀況與相關規定，落差太大。近十幾年大量興建的農舍，大多數是退休族或富裕人士興建的舒適農村豪宅，是為了享受農村悠閒，根本不是農業使用。
為了深入了解台灣人蓋農舍，到底有沒有依法行事，《遠見》深入宜蘭鄉間，實地觀察，結果令人憂心。
出了雪山隧道，觸目所及的是密度甚高、美侖美奐的農舍。在當地房仲業的帶看下，一棟聳立在宜蘭羅東運動公園落雨松大道旁，使用進口建材的超豪華農舍，地主居然開價1.8億元。仲介說明，這些四處崛起的美麗農舍，還有不少是變更使用名目，改為民宿營利的。
最令人擔心的是，許多佇立在田間的農舍，根本蓋滿了整個農地，看不到農舍主人務農的痕跡。甚至，從一座充滿歐風的農舍中，處處可見地主佯裝務農、瞞天過海的狀況。仲介透露，在這座農舍旁的景觀池，當時地主就指稱為農舍規範的「蓄水池」，綠草皮則是所謂的「農作物」，而沒想到主管機關居然也發給了使用執照。
蓋農舍條件差異大 衍生諸多弊端
另外，2000年修法時有規定，2000年後的新地主若要蓋農舍，得花四年（申請等二年，施工二年），要賣農舍，又得再等五年。也就是說，從買地、蓋好農舍、到賣農舍，得足足等九年。
照理講，這樣的時間限制，應能抑制濫蓋農舍及短期炒作的歪風。但事實並非如此。
由於這項限制，並不適用2000年修法前就取得土地的老地主（俗稱老農）。也就是說，老農隨時可以蓋農舍、賣農舍，根本不受限制。
於是，許多想買農地來蓋農舍，卻又不想苦等九年的人，山不轉路轉，就專挑老農地，先用老農名義蓋好農舍，蓋好才過戶。
一位仲介就向《遠見》透露，在農地交易比較興盛的地方，如宜蘭、南投、苗栗，仲介經紀人手上都會有一筆「老農芳名錄」，記錄著當地哪些老農手上還有多少農地？還可以切成幾筆轉賣？而哪些老農是願意被當人頭蓋農舍的？一有買主，立刻可以牽線接洽。
修法亡羊補牢 為受傷的農地止血
更令人玩味的是，雖然法律規定，每人名下只能擁有一間農舍，照理說，老農頂多也只能當一次人頭，但老練的仲介則會進一步「教育」老農，乾脆先把農地切成好幾筆，先申請其中一筆蓋農舍，蓋好後馬上轉賣，等名下一無農舍，再立刻申請蓋第二筆，聰明地鑽法律漏洞，而老農也就變成專門蓋農舍、賣農舍給非農民的「農舍製造機」。
於是2000年後，找老農當人頭來濫蓋農舍，頓時風行草偃，而政府居然拖了13年才發現，遲至2013年才亡羊補牢增訂一款條文，規定所有曾經申請蓋過農舍的人，五年內不得再二次申請農舍，延緩了老農蓋農舍的頻率，才讓這股歪風平息。
但儘管如此，仍有一項「老農漏洞」至今未解。
依照2000年後的規定，如果要蓋農舍，農地面積至少0.25公頃以上，偏偏這也不適用於老農地。
這造成很多不想花大錢買足0.25公頃的農地來蓋農舍的人，鑽法律漏洞，專門向老農買0.25公頃以下的細碎老農地，先請老農蓋好農舍再過戶。
一本亂法，已經誤了台灣15年。因此，這次政府修法，亡羊補牢為受傷的台灣農地止血，確實刻不容緩。
但單看目前的修法內容，只針對農舍主人的身分進行抓漏、補強，對於先前法律所造成的農地破碎化、農舍濫建和農地汙染，都還沒祭出補救措施。另外，對於既有的農地地主，如何進行溝通以及配套協助，亦是一大難題。
拯救處境堪憐的台灣農地，恐怕還有一段長路要走。
【農發條例衍生六大亂象】
● 亂象１﹝農地擁有者﹞
規定：以往只有農民可持有和買賣農地，2000年開放為自然人亦可買賣，但農地仍要農用
影響！對於何謂農用沒有明確規範及嚴格稽查，造成投機客買農地沒農用
● 亂象２﹝農地切割﹞
規定：2000年以前，農地切割最小單位需5公頃，2000年後，放寬為0.25公頃農地仍要農用
影響！農民為方便繼承或轉賣，紛紛細切農地，造成農地破碎，無法大面積耕種
● 亂象３﹝農舍起造人﹞
規定：農舍起造人必須是農民，惟農舍移轉後的承受人，身分未加以限定
影響！投機客利用農民為人頭，蓋農舍，蓋好後再過戶，造成農舍主人不具農民身分
● 亂象４﹝農民身分﹞
規定：農民才能申請蓋農舍，但農民的定義為「直接從事農業生產之自然人」，認定寬鬆
影響！「農業生產」詮釋不清，造成發放農舍建照時，農民資格審查爭議叢生
● 亂象５﹝農舍申請及買賣時機﹞
規定：2000年後取得的農地需購入及設籍滿2年才能蓋農舍，興建後5年不得轉讓，修法前取得不在此限
影響！老農地條件較寬鬆，興建農舍無時間限制，老農民被有心人士利用
● 亂象６﹝興建農舍的農地面積﹞
規定：2000年後取得的農地想要申請蓋農舍，農地面積必須要達0.25公頃，修法前取得不在此限
影響！相較於新農地，老農地不必滿0.25公頃就能蓋農舍，讓投機客專買老農地蓋農舍
（資料來源：農委會）
【本文摘自遠見雜誌8月號；更多文章請上遠見雜誌官網】
【立即購買遠見雜誌8月號：http://store.gvm.com.tw/magazine_information_795.html】
讀者迴響