▲為避免經濟過度依賴中國，新南向政策成蔡英文政府的重點政策之一。(圖／東森新聞提供）
《新南向週年挑戰》系列一
文／蔡百蕙
前言：520將至，作為新政府執政週年的亮點政策「新南向」，重要性為何？又將如何影響國家發展？本系列報導將從政策規劃、執行周年檢討和重點目標國家最新發展等面向，探討「新南向」政策可創造的潛在機會與影響，崛起中的南向18國，為何是能夠帶動台灣向前進的解方。
台灣企圖以南向取代西進，第一次的嘗試發生在1992年，當時操盤的前國安會副祕書長張榮豐，是受到前總統李登輝依賴的重要國安幕僚，歷任兩任總統，縱橫國安系統13年，外界認為著名的「兩國論」是出自他和現任總統蔡英文(時任陸委會主委)之手，研擬十八套劇本解決台海危機的也是他。
《東森新聞雲》獨家專訪張榮豐，從政策的戰略佈局，以及當年規劃南向政策的經驗切入，深度解讀新政府的「新南向」，同時更為「新南向」提出諍言。訪談中張榮豐數次強調，僅管如今在野，但心繫台灣發展，有時候觀察時政有感，為了台灣，覺得不得不言，「這是我對台灣的commitment。」
「新南向跟8800億的前瞻基礎建設有同樣的問題，都是沒有願景、沒有做調研。」張榮豐指出，周延的策略規劃，首先要確立願景，而願景就是以紮實的調研資料為基礎，結合國家、執政黨和領導人的核心價值，發展出未來政策完成時的圖像。
對於所有的政策制定，張榮豐有一套國安慣用的戰略佈局思維和作法，強調第一步紮實調研的重要性，「一定要有一群人，真的去做好調查研究，」才能描繪出願景，「其實我們台灣對於未來的政策都沒有願景的概念，願景確定了，再倒推，看需要什麼政策工具去執行，沒有願景，就看不到完成的那一天會長什麼樣子。」
受限大環境，首次南向失敗收場
然而，1992年首次提出南向政策時並未成功。張榮豐自我分析，當時的台灣熱錢泛濫，很多夕陽產業又無處可去，於是就想去中國，「可是1992年的中國其實不是很成熟，中國市場真正可運用廉價勞動力的時間是在1994年，因為放棄計畫經濟，且實施人民幣併軌，大幅貶值等，讓加工出口有國際競爭力，帶動了中國的崛起。」
僅管90年初興起了第一波的中國熱，卻也衍生了「台流」的現象（註）。在投資環境尚未成熟的情況下，許多台商投資失敗以後卻又回不來，「很多人還是往中國跑，又禁不了，才想到用南向來分散這一股大陸熱。」
結果，在中國市場仍具強大吸力時推動南向，以致南向未果。張榮豐認為，92年的失敗也與政治角力有關，當時李登輝的權力其實並不穩固，前行政院長郝伯村直到1994年才下台，此外，當時經濟部也非常排斥南向，覺得多一事不如少一事，政務系統並未全力支持。
「那時南向沒有成功，進入中國的死了一批台商，就變台流，那個年代大概是這樣。」
東協、印度崛起，新南向形勢大好
時隔25年，如今國際環境大變。一位曾負責民進黨國際與兩岸事務的人士表示，現在推動南向是大趨勢之所在，中國的經濟在下修，許多產業有出走的壓力，又正好遇上東南亞的回春和印度的崛起，同時有兩股力量在牽引，此刻發展新南向，可謂水到渠成。
對如今佔有大環境優勢的新南向，張榮豐忍不住提出建言，應把握機會好好規劃，台灣總是把東南亞看做鐵板一塊，其實每個國家都不一樣，「現在的新南向應該記取1992年時的失敗，做很紮實的調研，老實說，當時沒有能力做那麼大規模的調研。」
▲有上萬家台商投資的越南是新南向七大重點國之一。（圖／翻攝自Librestock圖庫)
檢視當前的政策調研，大多就是找一些GDP等經濟發展資料，但張榮豐認為，真正戰略規畫需要的調研，是目標國的政府組織架構、決策模式、重要人脈等等，例如菲律賓總統杜特蒂的決策模式是什麼？親信是誰？「這些如果不知道怎麼打得進這個國家，不可能！」；「這些我們都沒有下狠功，台灣不要說印度，往東北走一點，琉球我們都不太了解。」
「在這種情況下要去做新南向政策，就是大家分錢哪，把項目報上來，就這樣。」
盤點現況，掌握未來趨勢
張榮豐直指，目前的新南向也對未來的環境評估不足，「政策規劃都是在因應未來，」例如未來10年國家人口會如何變化？有哪些新知識正在發展？全球化又會如何影響？政策內容看不到對未來環境的確實評估。
由於人口是統治的基石，在所有未來趨勢中，他表示，人口變化對政策考量至為重要。台灣在2017年已邁入高齡社會，到了2025年，65歲以上人口佔比達20%，就成為超高齡社會，持續老化到2028年，屆時，1個老人背後支撐的年輕人會少於3，「這個社會就沒辦法運作，勢必要有移民，」現在又少子化，生小孩來不及。
於是，到底東協哪些國家還有人口紅利？又要和這些國家建立一個什麼樣的關係？都和台灣快速老化的人口趨勢有關，「可是現在移民政策卻很消極，是用陸配、外配來補，沒有整套的移民政策。」
此外，在一定要有移民的情況下，卻無任何對文化衝突調適的機制，「所以我們是一個很不友善的國家，到2028年社會無法運作時，還有人口紅利的東協國家也不多了，大概只剩菲律賓和印尼。」
新南向缺乏願景，淪為競選口號
張榮豐直言，政策規劃如果沒有看到這些重要趨勢，他很難想像政策規劃出爐時的圖像，「等到南向政策推動了，或者公共政策做好了，其實人口都已經轉變了。」
「現在普遍林全政府可以看到的就是這個問題，其實馬英九的自由經濟示範區也是，喊個口號大家就去搞項目，都沒有畫願景。」在他眼中，缺乏願景目標的政策就只是口號；對未來環境沒有評估的政策，包括現在大力宣傳的前瞻基礎建設，也就談不上前瞻。
真的不夠前瞻嗎？近一年來，蔡政府對新南向的藍圖有以下描述。
民進黨新南向政策的首次提出，是在2015年的9月，當時身為民進黨總統參選人的蔡英文，在民進黨舉辦的外交使節酒會上正式宣佈，民進黨將在未來推動「新南向政策」，她表示，將強化對東協和印度的整體關係，並在貿易投資的面向之外，推動雙方民間交流、文化、教育研究等多方面的連結，發展多元、多面向的夥伴關係。
接著，直到去年8月，在由總統蔡英文召開的對外經貿戰談會議，正式提出《新南向政策綱領》，《綱領》中揭示的政策願景，是要建立抽象的「經濟共同體意識」。問題是，從歐洲共同體1957年成立算起，歐洲整合60年來仍不斷有反對聲浪，英國尚且在入歐40年後選擇脫歐。一位過去曾長期負責民進黨國際事務的人士都直說，這樣的願景是學者唱高調的語言，沒有意義。
如今，1年多過去，張榮豐總結，執政黨從上到下，包括總統蔡英文，仍未喊出經過紮實調研、納入未來趨勢、結合領導人與國家核心價值的新南向的願景，「因為那(新南向)是一個口號，一個競選的口號。」
註：「台流」泛指滯留在中國大陸等待機會的失意台灣人。
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