▲內政部公告三個修法草案，目的在於打擊假訊息，但在社群媒體崛起下，假訊息防不勝防，無法仰賴政府對假訊息的打擊措施，必須培養自己分辨真偽的能力。（圖／Pixabay）
內政部上週發布新聞稿，分別公告《社會秩序維護法》、《災害防治法》與《總統副總統選舉罷免法》的修法草案，而它們都指向同一個目標：打擊假訊息！
「打擊假訊息」這個議題，在今年突然躍起成為備受關注的議題，主因大概是今年發生多起因假訊息而釀成的不幸事件，例如9月燕子颱風襲擊日本關西後，「中國外交使館積極派車接送中國遊客、但台灣駐日單位卻無作為」的訊息充斥媒體版面，使得駐大阪辦事處承受龐大輿論批評，儘管該則訊息事後被證明是假新聞，但已造成駐大阪辦事處處長自殺的悲劇。再者，下半年的九合一公投綁大選，也有五花八門的資訊在社群媒體間流竄，其中不乏誤導民眾的謠言。儘管有些民間單位致力於闢謠，但效果終究有限，而這些真假難辨的訊息，對於最終選舉和公投結果，很難說沒有發揮相當的作用。為了打擊假訊息，政府對此進行修法，本文將介紹此次修法草案內容，並討論其與言論自由間的關聯與扞格。
言論自由的限制
首先，回到言論自由可否或者應如何限制的討論。大多數法學理論對於限制言論自由一事帶有反感，最主要是立基於言論自由市場和反對獨裁的理由上。
言論自由市場理論下，一個言論或主張的價值和真偽，應該交由大多數視聽者決定，國家和政府不能代替人民決定特定言論有沒有價值。舉個簡單的例子，一部新上映的電影究竟好不好看，應該是公開上映之後，所有觀眾的評價來決定；而不是電影上映前須先經政府機關審查，然後某些電影因為「被政府認證是不好看的」，因此不能上映。
同樣的道理，套用到所有的言論上亦為如此。不能接受政府對言論內容的審查，一方面是尊重社會上多元的價值觀，更重要的是，避免政府藉管制之名，行獨裁之實。
但也並不是所有言論都是一律同等的保障，例如仇恨性言論、歧視性言論，政府就有比較高的管制正當性。另外，如果政府管制是針對言論發表的時間、地點、方法，而非直接針對言論內容，則較能被人容忍。
《社會秩序維護法》草案
先就適用範圍最廣泛的《社會秩序維護法》（以下簡稱《社維法》）來看。事實上，《社維法》第63條第1項第5款已經規定：「散布謠言，足以影響公共之安寧者，處3日以下拘留或新台幣3萬元以下罰鍰。」然而，這條規定因為標準不明確，導致在操作上頗為困難，因此內政部公布的草案將把這一款規定刪除，並增訂第63-1條專門規範散布假訊息的行為。
根據內政部新聞稿，新增法條將會納入假訊息的定義，也就是三要素：故意、虛假、危害。也就是說，必須是明知為假訊息，但仍然將假訊息散布出去，同時造成公眾畏懼或恐慌的危害，才會納入本條的處罰範圍。此外，行為人還必須有「擾亂社會秩序」的積極意圖。
這就帶來幾個問題，首先，一旦加入了「擾亂社會的意圖」這個要件，本條的適用範圍就會大打折扣。畢竟，許多假訊息的傳遞，並不是因為發布者有擾亂社會的意圖，例如今年大選期間，到處流竄的各種污名化同性戀者的假訊息，發布者認為散播這些資訊是為了「導正社會風氣」，那又該如何評價？
而《社維法》的主管機關是警察機關，也就是說，具體個案的認定是在警察手中，警察要如何判斷散佈謠言者的意圖？會不會演變成警察濫權，或是警察為免爭議，索性完全不碰牽涉到假訊息的相關案件？都是令人擔憂的。
《災害防救法》草案
內政部將針對《災害防救法》第41條提出修法草案，規定如果針對通報災害的不實訊息，或以任何方式散布，足以對公眾或他人產生損害，或有危害安全之虞，甚至因而導致人員死傷者，可處無期徒刑或5年以上有期徒刑、拘役或新台幣100萬元以下罰金。
其中最引人注目的就是刑度。內政部修法的想法是，面對隨時可能導致人員死傷的災害下，任何虛假訊息的傳遞都可能對生命安全造成危害，因此有必要予以重罰。但現行《災害防救法》並沒有自己的刑罰規範，只有針對災害之際趁火打劫（偷竊、詐欺、強盜等財產犯罪均包含在內）的行為，應加重其刑的規定。草案第41條可能成為其中唯一一條刑罰罰則，但卻只針對散布災害假訊息的行為。至於其他妨害救災的行為，《災害防救法》草案內付之闕如，只能回歸刑法第182條，然而刑法第182條規定的刑罰，最重只有3年有期徒刑。這就形成一個失衡的規範體系：以暴力或其他物理力妨礙救災，至多為3年有期徒刑，遠不及散布假消息的處罰。
《總統副總統選舉罷免法》草案
相較於前兩者，《總統副總統選舉罷免法》（以下簡稱《總統選罷法》）草案的修正部分較多，其中包括配合《公職人員選舉罷免法》，廢除「罷免不得宣傳」等不合理規定。《總統選罷法》針對假訊息規範的修法，不像前兩者直接，而是著眼於廣告刊播與經費來源。
《總統選罷法》針對假訊息的規範，分成兩個方向：廣告透明化與經費來源限制。前者，現《總統選罷法》已在第47條規定大眾傳播媒體在刊登競選廣告時，必須載明政黨與候選人姓名，草案則進一步要求一併公開出資者，讓選民有更多標準評估競選廣告的可信度。後者，則是為了避免境外勢力介入選舉，而要求大眾傳播媒體不可以接受外國、中國或港澳人士或團體委託刊登選舉、罷免廣告。這就不是針對言論內容，偏向於言論發表的時間、地點、方式管制。但究竟其所限制的，是否確實是標準比較寬鬆的時間、地點、方式，也值得探討。
相較之下，美國近幾年的聯邦最高法院判決，諸如2010年的Citizen United v. FEC、2014年的McCutcheon v. FEC等案件，均傾向認定人民資助廣告或捐政治獻金以支持政治人物，是屬於言論自由的行使，國家不能加諸太多限制。當然，美國聯邦最高法院這樣的判定在國內引發不少批評。反對者認為這將助長貪腐、大幅影響輿論與媒體的公正性，從而侵蝕民主基礎。內政部修法的基本思考，大約也是循著這條思路，尤其當選舉資金是來自國外，自然更有可能影響國內選情，而有更高的限制必要性。
無論如何，政府的法律無法完全消弭假訊息的盛行，尤其在網際網路及社群媒體的崛起下，假訊息更是防不勝防，甚至連來源都無法追蹤。我們無法完全仰賴政府對假訊息的打擊措施，而必須在平常培養自己分辨訊息真偽的能力，避免成為散播假訊息的幫兇。（本文轉載自法操FOLLAW）
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●蔡正皓，大壯法律事務所律師，台大法研所。以上言論不代表本公司立場。
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