▲美國總統川普。（資料照／達志影像／美聯社）
●劉必榮／東吳大學政治系教授，擅長國際政治、國際衝突、談判理論，經營「劉必榮國際新聞評論」粉絲團。
美東時間2月15日上午，美國總統川普簽署了兩黨妥協的預算法案，避免了政府再度關門。同時為了獲取在美墨邊界建牆的經費，他也宣布國家進入緊急狀態，使其能以國家安全為由，調動高達80億美元的經費，興建他念茲在茲的邊界高牆。「宣布進入緊急狀態｣，一個多少人都希望不要發生的事，終究還是成為事實。
潘朵拉盒子一打開 華府大亂
川普宣布的緊急狀態，是緊急狀態法通過後，美國總統所宣布的第32個緊急狀態，為什麼唯獨這次特別引起關注？主要因為它是國會通過預算法案後，總統立刻用緊急狀態改變預算分配的首例。根據美國憲法第一條，預算分配是國會的權力，總統用緊急狀態重劃預算，是行政權侵犯立法權，破壞了三權分立的憲法精神。而這一旦成為先例，以後民主黨入主白宮，一樣可以有樣學樣，在槍枝管制等共和黨反對的政策上，利用緊急狀態遂行其意志。果如是，潘朵拉的盒子一打開，華府將從此大亂。這也是為什麼有共和黨參議員也對川普宣布進入緊急狀態表示反對的原因。
川普為什麼對邊界築牆如此執著，不惜破壞體制也非要讓牆建成不可？美國媒體指出，川普在競選時，因為對移民的政策無法清楚論述，幕僚才想出一個讓人印象深刻的提法，就是在邊界立起高牆，阻擋非法移民進入。沒想到川普愈講愈起勁，「邊界建牆｣儼然變成烙有川普印記的招牌政策。川普自己也像著了魔一樣，深陷其中。即便就任總統以後，幕僚建議不需再提建牆這種選舉語言，但川普為了向鐵粉表示自己言出必行，執意將建牆變成了必達的使命。當民主黨質疑邊牆沒有效果（邊牆阻止不了人口走私，也無法阻止人們尋求政治庇護），而且極為醜陋時，川普改口說不用水泥建「牆｣，用鋼鐵建「柵欄｣總可以吧？總之就是非建不可。
兩敗俱傷 二者脫鉤
其實過去兩黨在邊牆問題上爭執的時候，有很多機會是可以解題的。川普把建牆經費和預算支出法案綁在一起，這是談判技巧典型的「整批交易｣，目的在夾帶。但是這個夾帶卻讓政府關門35天，雙方兩敗俱傷。最後只有二者脫鉤。
在這期間，曾有民主黨參議員提議把議題擴大，不要談牆，改提邊界安全，用更多的經費強化邊界安全，把「牆｣包裹在「邊界安全｣裡面，成為其中一個細項，這樣大家都有下台階，都可以宣稱自己贏了。這原本是一個不錯的解題方案，但民主黨帶了一個條件: 政府必須先開門才行。 川普表示一旦政府開門，要是民主黨反悔，他將一無所有。在雙方缺乏互信情況下，解題方案乃不了了之。
川普這邊也曾提議，願意暫停遣返被父母帶進美國的未成年非法移民，亦即所謂「追夢人｣，交換民主黨同意撥款建牆。但遭到反非法移民的白人民族主義者反對，認為雖是暫停遣返，但形同特赦，川普對自由派讓步太多。為鞏固基本盤，這個提議也不了了之。
反移民的白人極右派雖然支持川普，但也擔心川普在牆的問題上太過執著，為了建牆，結果偏離主題，在其他議題上讓步過多，因此不同意川普展現彈性。川普不願放棄建牆，又無法拿別的議題去交換建牆經費，於是進退兩難，動彈不得。唯一的破口只有宣布全國進入緊急狀態，從救災等別的項目下挪用經費。
後續將引發「有樣學樣」後遺症？
如今緊急狀態已經宣布，邊牆的鬥爭進入了新的階段。民主黨與自由派媒體對此大加撻伐，指川普危言聳聽，誤導國人，認為移民問題並未構成國安威脅，更不足以讓總統宣布進入緊急狀態。民主黨於是準備從立法與司法雙管齊下，阻止川普濫權。立法的途徑是從國會兩院通過聯合決議案，逼總統同意結束緊急狀態。但川普可以否決這個聯合決議案，除非國會再以2/3推翻總統的否決，否則決議案將就此撞牆。所以他們也考慮透過司法途徑，狀告白宮侵犯國會的預算權。這個途徑有可能成功，但是訴訟期間建牆經費將被凍結，也無法移作他用，一些國會議員也對此表示關切。
緊急狀態宣布後，期限是一年，一年到了總統可以決定要不要延長。不過美國學者指出這些都不重要，因為一年時間川普要的牆已經建了。所以現在看的是後遺症。前面講的憲政危機，以及以後民主黨籍總統可能有樣學樣，是一個後遺症，但眼跟前共和黨需要和民主黨合作通過的法案也有很多，比如調高政府舉債上限，以及批准美墨加自由貿易協定，都需要兩黨合作。一旦兩黨全面開火，以後將如何合作？
共和黨議員也發生分裂。川普盟友當然支持川普，但也有議員憂心國家三權分立的體制將因此崩壞。民主黨也有議員擔心，認為建牆和緊急狀態的新聞，吸引了人們太多的關注，真正要打川普的「通俄門｣調查結果可能被覆蓋過去，這不是民主黨所願見。
可能影響川普決定的是民意。有分析家指出，川普建牆想要討好的是他的基本盤，可是這些基本盤的選票，不足以讓他當選連任。目前民意對總統宣布進入緊急狀態的關切，超過了對建牆問題的關切。而且大部分人不認可進入緊急狀態。如果反對緊急狀態的人愈來愈多，川普的政治盤算就有可能改變。
然不管後續發展如何，美國府會的政治角力都已進入新的階段。目前川普還是帶領衝突方向的主導力量，但民主黨會如何反擊，衝突的焦點會如何轉移，主導力量是否會轉換，都是我們繼續觀察的脈絡。
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