文╱邱莉燕 攝影╱陳之俊
2010年，台灣地方自治實施60年來最大變革：直轄市改制、縣市合併。當年，除了首都台北市不變，新北市、台中市、台南市、高雄市，單獨改制或合併升格；加上2014年桃園縣改制為桃園市，「六都」加16縣市的行政區域正式成形。今年適逢直轄市改制十週年的日子，哪些縣市在改革過程飽受委屈，卻仍在逆境中成長？《遠見》帶你檢視過去、展望未來！
走進高雄田寮，知名的「月世界」地景處處可見，鋸齒狀的裸露山脊冷峻陡峭，綿延不盡的荒涼，如同月球表面一般。
田寮的人口數，也像植物在月世界的山頂一樣「很難生長」。2010年有9622人，2020年跌至7002人，根據台灣野村總研以年輪法計算，推估2050年只會剩下3462人，人口減少一半以上。
「新生兒一年不到十個，隨便考都前十名啦，」開著田寮唯一一家早餐店的丁素真說。
自從風光一時的民營糖廠，在1970年代不敵時代沖刷而關門之後，找不到工作的壯年人口便陸續外移，沒落至今，市場只剩魚攤、肉攤、菜攤三攤，走在空蕩街上的大多是老人家，久無人居的房屋逐漸破敗。
很難想像，如此凋敝的超高齡社會，行政層級不是一個村或里，而是台灣一級行政區的一個區。
都市與邊陲的M型化發展，就算是直轄市，不少區域想要發展仍不易。圖為高雄市田寮區；張智傑攝。圖／都市與邊陲的M型化發展，就算是直轄市，不少區域想要發展仍不易。圖為高雄市田寮區；張智傑攝。
都市vs.邊陲M型化，多處地方升格反倒退
「雖然田寮屬於直轄市，但沒有升格的感覺，」丁素真的女兒、惡地農夫工作室共同創辦人梁舒婷說，2010年高雄縣市合併升格為直轄市，田寮隨之從鄉變成區，十年過去，這裡卻沒有任何改變，只感覺圖書館的書變多了一點，公車多了幾條路線。
努力在故鄉推展地方創生的梁舒婷觀察，升格直轄市後，田寮不再有民選的鄉長，而變成公派的區長，兩者的差別在於，以前鄉長為了選票，常會幫忙地方社團找錢，如今區長若沒有預算，幾乎無法給予任何補助。
而且，近年來一年換一個區長，皆不是田寮人，往往不太了解地方，或是了解之後就準備離任。想要從事社造、催化社區進步的梁舒婷，總得殺到高雄市政府提案。「升格了，田寮的發展反而在倒退，」鄉土情懷極深的她有感而發。
十年如一日、甚至更慘的田寮，說明了即便是直轄市，也會併發「都市與邊陲」的M型化。類似的現象，也出現在直轄市與非直轄市之間的差距逐漸拉大。
時針撥回2010年，台灣地方自治制度施行了60年來的最重大變革：直轄市改制、縣市合併。
這一次新的行政區域劃分，台北市是現有直轄市，原台北縣改制為新北市，原台中縣與原台中市合併升格為台中市，台南縣、市合併升格為台南市。已為直轄市的高雄市，與高雄縣合併升格。
加上2014年12月25日，從桃園縣改制的桃園市，正式形塑了「六都」加16縣市的行政區域。台灣的都會發展往前邁了一大步，也深刻影響台灣的民主政治與地方發展。
台中市長盧秀燕是當時縣市合併的主要推動者之一，回顧這十年的變化，她認為，大致而言方向沒有錯，原台中縣與原台中市的確是「分則兩失，合則兩利」。
「迄今其實有達到加乘的效果，」從政20餘年、在2018年市長選舉中大勝的盧秀燕說：「一加一也就不只二。」
地方政府爭取升格的誘因，主要是經濟考量，改制後，有機會脫胎換骨成為國際化的都會城市。
總體而言，直轄市改制最直接的效果，是預算增加，得以擴充公共建設；以及行政效率提升和決策的完整性，資源集中則促進了產業繁榮，都市化形成的腳步也會更快。
另，由於直轄市之下設區，取消了原省轄縣市的鄉鎮市層級，同步減少的眾多鄉鎮市長、民意代表，也節省了大筆公帑。
然而，直轄市升格發展至今，仍存有很多討論與爭議。比如，其他縣市的資源因為六都升格而被稀釋，由此造成邊緣化的疑慮從未消止。
「六都方向是正確的，可是我也要替沒有納入直轄市的這些城市講話，」盧秀燕說：「因為相對它們變得更小，對它們的發展是不利的。」
非六都自覺像棄嬰，直轄市也一堆邊緣區
直轄市與非直轄市的差距，屏東縣長潘孟安有著深刻的體會。
首先，縣市地方政府很容易變成直轄市的人才訓練場，因為公務員的職等有差，同樣是局處長一級主管，縣市的職等低於直轄市，導致縣市的公務人才被磁吸。
配置公務員數量的標準，也未能加入地方特性和城鄉化比率因地制宜考量。潘孟安舉例，屏東養護道路1170多公里，正式編制才40多人，隔壁的高雄只比屏東大174平方公里，養護工人上千個。
「直轄市跟非直轄市制度的失衡，會讓城鄉落差更大，」潘孟安直言，如此重直轄市而輕縣市：「讓我們這些非都、非離島的縣市，變成像棄嬰一樣。」
另一個「直與非直」造成的差別待遇，出現在基礎教育現場。基隆市長林右昌以近十年來台清交入學學生為例，這些優等生「來自何處」的區域分布比例，相較從前，變得更為失衡。
「因為屬於地方權責的國民義務教育，會因為地方財政就產生落差，」林右昌說，所衍生的限制就是窮，有的縣市長如果又不是非常重視教育的話：「教育現場的資源確實是會短少的。
直與非直的公平性有待斟酌，同時值得關注的是，縣市合併帶來的挑戰與課題，也造成部分直轄市「內部」的城鄉差距未見縮小。
直轄市與非直轄市，公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場；張智傑攝。圖／直轄市與非直轄市，公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場；張智傑攝。
縣市合併後，高雄市面積較原市增加18倍，城鄉差距為六都之最，結果導致地方治理能力反而因合併升格而下降。
在桃園市長鄭文燦看來，縣市合併確實會有縣跟市之間的矛盾問題，縣一定是落後於市的發展，需要克服內部的困難，「像桃園跟新北市城鄉之間的落差比較大，新北市又比我們更大。」
在直轄市內，原來縣區常有被邊緣化之感。
台南市長黃偉哲便觀察到，台南以前縣府是在新營，合併升格後移轉到台南市的府城，難免會讓新營人感覺距離核心比較遠，街區的熱鬧度降低。
創稅高卻分得少，努力減債更吃虧
再從《遠見》每年進行的縣市總體競爭力評比，結果竟發現，縣市合併前的台中市、台南市與高雄市的競爭力排名皆屬前段班，合併之後卻呈現滑落的情況。
讓改制升格「只做一半」的，是《財政收支劃分法》並未適時配合區域整併修正。這項現行財政資源分配的重要規範，延宕十年仍未修法，隨著時間過去，時空背景轉變，益發突顯其中的弊端。以2020年為例，中央普通統籌分配稅款為2771.92億元，其中六都分配1798.21億元，約占64.87％，733.79億元給16縣市，約占26.47％，其餘239.92億元給了鄉鎮市，盧秀燕稱之為「一國三制」。
而其中，屏東縣僅分配到80.49億元，占所有統籌分配稅款的2.9％，占非直轄縣市的10.9％。
令一縣之長潘孟安覺得不公平的是，統籌分配款計算公式的其中一個變項，是按照工商產值的貢獻度來衡量，不納入農業產值，偏偏屏東縣是農業大縣，儘管農林漁牧年產值從500億進步到700億餘元，卻無法轉換分配到實際稅款。
林右昌則認為，「遊戲規則」不公平的最關鍵之處，還是在《財劃法》，因為分配方式是直轄市先分完了，剩下才讓非直轄市分。
弔詭的是，就算是直轄市先分，六都之間也不是分得讓人心服口服。
鄭文燦便指出，桃園無論是創稅能力、財政管理等，皆為六都前段班，但2020年桃園獲配財源卻是六都最低，僅為台北市的1／2，與第五名的台南市也差了近88億元。升格5年來相較台南市，獲配財源少領近500億元。
「很多公司的工業生產在桃園，環境及交通負擔都在地方，但公司設立在台北，」鄭文燦說，當然這類公司的營業稅就算成台北市的額度，台北市因而得到更多統籌分配稅款：「對桃園來講就不公平，應該要用合理的公式來調整。」
《財劃法》不合理之處，還在於制度設計，變相成為「懲罰好學生」。比如基隆，林右昌上任之後，債務從2014年的124.29億元，減到去年底只剩78.25億元，負債比從47.36％減為33.71％。
「其實，我還可以再減，但我不太想減，」林右昌坦言，因為減了對基隆一點好處都沒有。
一旦負債比降低、財政等級提升之後，中央的邏輯變成該縣市的財政好轉，所以給予的補助理當要比較少。像基隆這般努力減債，結果地方建設的自籌款反而變增加。
「這是懲罰好學生，」林右昌說，中央應該有個配套，鼓勵那些負債比減少的縣市，「不然縣市長沒有減債的誘因，最後就是看自己的良心。」
同樣認為「減債吃虧」的還有黃偉哲，台南市謹守財政紀律，財務狀況「從加護病房到普通病房」，結果反而導致台南市的自籌款要增加，「這麼努力，應該要給一個模範生獎啊！」黃偉哲說。
制度盲點亟待修法，首長執行力更是關鍵
M型化現象與《財劃法》尚未完成修法，的確是問題，但不應成為市政無法推動的藉口。
以族群複雜、違章加蓋混亂的新北市為例，當了一輩子警察的市長侯友宜，面對違法亂紀零容忍。擺了20餘年、「沒人敢碰」的五股垃圾山，成了無照工廠、廢棄物，甚至是非法賭場的溫床，在他一聲令下，整合檢警調環四大局處人力，說拆就拆。
「反正我沒壓力、沒負擔，也沒有選票的考量，」侯友宜表示，針對市政一定先挑難的做，「以前不敢整頓的，我來好好除弊。」
新北市長侯友宜面對違法零容忍，決心拆除五股垃圾山，市民很有感；新北市府提供。圖／新北市長侯友宜面對違法零容忍，決心拆除五股垃圾山，市民很有感；新北市府提供。
再看桃園，這是一個融合都會區、鄉村區、沿海區及山區的多元城市，既有桃園和中壢兩大人口激增核心區，也有觀音、新屋沿海及復興山區等偏鄉地區，造成資源分配相對不足。
鄭文燦推動桃園新政，努力縮小直轄市內部的城鄉差異，讓資源普及化。
「我在偏鄉的建設，相信是滿受到肯定的，」鄭文燦說，從2018年連任成功的得票數就能證明，不僅13區全贏，偏鄉甚至贏得更多，「代表市民對升格有感，因為升格，我有更大力量挹注偏鄉。」
把錢用在刀口上，資源妥善利用
縣市合併時，台南市概括承受債務為1007億元，舉債瀕臨法定上限，財政相當吃緊。黃偉哲當選後「零舉債」，努力讓歲入歲出平衡。
台南人口最少的龍崎區，與高雄田寮同屬惡地形，黃偉哲保留住世界級美景，不再視為掩埋場開發地，特別舉辦空山祭，讓才3000多人口的龍崎，每天湧入3000多位旅客。
鏡頭轉到國境之南屏東縣。屏東縣是22縣市唯一沒編列生育津貼的，土生土長的潘孟安寧可被罵也堅持到底。「年輕人絕對不會因為一胎3萬塊，然後來屏東生小孩，」潘孟安認為，錢用在刀口上，寧把資源用在孩子身上，降低教育的負擔。
在潘孟安上任前，屏東縣的失業率是5.7％，他媒合縣內閒置的土地積極招商引資，同時鼓勵年輕人回來創業，年內創造了一萬多名的就業機會，營利事業總額也足足增加了約490億元。
由此看來，縣市合併的成功，仍舊取決於縣市首長的治理能力。直轄市改制十年，仍需要政治精英為地方擘畫未來的願景。
【本文摘自遠見雜誌6月號；更多文章請上遠見雜誌官網：https://www.gvm.com.tw/】
讀者迴響