▲2018年4月兩韓峰會，雙方共同簽署《板門店宣言》。（圖／青瓦臺）
●董思齊／台灣智庫副執行長
2018年的9月19日，南韓文在寅總統和北韓金正恩國務委員會委員長簽署了《9月平壤共同宣言》，承諾雙方停止軍事敵對關係，同時擴大各項交流合作。
在該份宣言之中，兩韓宣示除將推動共同探索與研究相關措施、恢復開城工業園區和金剛山旅遊項目，還將透過解決離散家族問題、共同紀念三一運動一百週年，以及共同申辦2032年夏季奧運等方式，促進兩韓的具體合作。而北韓方面，將永久廢棄東倉里引擎試驗場和飛彈發射台，並考慮永久廢棄寧邊核設施，以推動韓半島成為無核的和平土地。
而簽與《平壤共同宣言》的同時，為落實同年4月份所簽署的《板門店宣言》，在文在寅和金正恩的見證之下，南韓國防部長官宋永武和北韓人民武力相努光鐵還共同簽署了名為《旨在履行歷史性的板門店宣言的軍事領域協議書》，約定自2018年11月1日起，兩韓停止包括地面、海上和空中在內的所有地區包括軍事演習在內的各種軍事敵對行為。
在該份軍事協議書中，提及南北韓將做的共同努力包括：「在軍事分界線附近設置禁飛區；雙方將運行全天候通信系統，以防止陸、海、空等所有地區發生意外衝突，並及時通報異常情況；雙方並決定將板門店共同警備區非軍事化，撤出前敵觀察哨，並進行聯合調查；同時雙方亦將確保西海海域的和平，確保南北韓漁民捕魚活動的安全，並建立聯合巡邏機制。」
只是，雖說《板門店宣言》和《9月平壤共同宣言》簽訂當時被視為具有劃時代突破意義的創舉，但實際上，南北韓之間的關係，卻沒有相對應的進展。
▲脫北者空飄傳單上寫著「三胖豬」（圖／達志影像／美聯社）
藉機撕毀協議升溫半島局勢
6月17日，北韓領導人金正恩的胞妹，勞動黨中央委員會第一副部長金與正發表談話指出：「（南朝鮮）不如乾脆說出他們壓根都沒有為履行共同宣言做事。按他（指文在寅總統）的說法講，北南關係寸步難行的主要原因在於南朝鮮內部有問題，並且沒有得到美國和國際社會的支持，這無異於過去經常掛在嘴上的「韓半島司機論」也都感到羞愧的辯解。……（中略）板門店宣言第二條第一款明文規定，在軍事分界線一帶嚴禁擴音機廣播和傳單散佈等一切敵對行為。在不算短的兩年時間裡，對在自家不止一次地發生的反朝傳單散佈行徑視而不見，誰都清楚責任完全在於南朝鮮當局。」
對北韓來說，廢棄東倉里試驗場，同時停止核試驗已經是非常大的讓步。然而南韓卻口惠而不實，不但沒有做出任何的努力，還縱容脫北者團體的行為，也因此北韓亦沒有遵守軍事協議的必要。事實上，北韓也的確一步步實踐金與正於6月4日的對南韓警告。當時她說：「南朝鮮當局未對自家失當行為採取相應措施，說不定繼禁止金剛山旅遊之後，將導致已毫無用處的開城工業園區拆遷，或者導致讓人不耐煩的北南共同聯絡辦事處關閉，或者造成徒有虛名的北南軍事協議廢除。」
而繼6月16日爆破南北韓共同聯絡辦事處大樓之後，6月17日朝鮮人民軍總參謀部亦宣佈，北韓將在開城工業園區及金剛山旅遊區重新部署團級部隊和火力連隊，並恢復兩韓邊境軍事演習。同時在非軍事區哨所增強部隊的戰鬥執勤能力，戰線警戒級別升至「一號戰鬥」級別。根據南韓媒體的報導，目前北韓軍人已在非執勤時間開始佩戴防彈頭盔，並將步槍上刺刀，做好備戰的準備。
若回顧2018年兩韓簽訂軍事協議之後到2019年底為止，北韓的確未在兩韓間惹起大事端。但自2019年底開始，北韓開始對內透過勞動新聞、電視台以及廣播，大量傳送「自力更生」的字眼，希望北韓民眾透過增產節約與提質升級的方式來共體時艱。考其主因在於：由金正恩所主導的「經濟發展五年計畫」（2016至2020年），在國際經濟制裁、國內旱災，還有新冠肺炎的疫情影響之下，似乎成果不彰，以至於外匯存底與儲糧均逐漸見底。
也因此對外，自2019年底開始，北韓亦透過宣示發展「新戰略武器」、發射「不明飛行物體」、金正恩視察「長程火砲演習」等作為，試圖引起各國對北韓解除國際經濟制裁之要求。然而，由於各國忙於處理各自疫情，以至於此前北韓的舉動，幾乎沒有引起太大的國際注意。
▲「懸崖邊緣戰術」已是北韓一貫的外交手段。（圖／路透社）
戰術升高衝突戰略尋求談判
不過，在5月初透過金正恩的神隱復出，成功地再次吸引國際媒體目光後，緊接著6月初，藉由指責南韓處理脫北者團體空飄氣球行動的管理不利，北韓順勢升高韓半島的緊張局勢。
南韓的軍事專家則認為，北韓接下來除有可能拆毀已廢棄的金剛山遊樂區以及被視為無用處的開城工業園區外，還可能透過進行「北極星—3型」（SLBM）潛射導彈發射試驗、進行新型發動機（ICBM固體）的試驗、在7、8月份的夏季軍事訓練期間試射新型短程戰術彈道導彈並對其進行實戰部署，或是在建黨75周年（10月10日）前後藉由發射人工衛星並在閱兵式上公開新型洲際彈道導彈（ICBM/新型固體發動機）等新武器的諸多方式，進一步升高韓半島的軍事緊張態勢。
事實上，這種利用逼近「戰爭邊緣（brinkmanship）」來壓迫對手同意自己主張的政策（韓語稱為「懸崖邊緣戰術」），是北韓過往慣用的手段。特別是金正日主政時期，就已常利用試射飛彈或是開發核武器的手段，達成諸如換取解除經濟制裁，或是尋求能源與食糧援助的特定政治目標。只是，對遭受戰爭邊緣壓迫的相對國來說，必須明確理解發起者的「政治目標」為何，方有可能化解發動者掀起戰爭邊緣的威脅。
截至目前為止，我們可以看到的是，在北韓藉由對脫北者團體的指責，發起對南韓政府的指責之際，南韓政府立即提出修改空飄傳單法令的回應，同時亦希望透過國會立法強化與北韓的合作，青瓦台甚至表達希望能立即派遣特使到北韓的善意。
但北韓卻對南韓所提出的種種善意舉動視之不理，不但發表新聞譏諷南韓的回應舉動，甚至藉由爆破南北共同聯絡辦公室的方式，象徵堅決地斬斷和南韓的任何聯繫。這使得眼下韓半島的局勢，迅速地恢復成在簽訂《板門店宣言》與《平壤共同宣言》之前的軍事對峙狀態。
由北韓的種種回應來看，北韓推動戰爭邊緣的談話對象，顯然不是南韓當局。筆者認為，北韓的最終戰略目標，還是：「希望以此來要求美國對北韓的政治承認，同時鬆綁對北韓的經濟制裁壓力，或是最起碼逼迫美國同意讓南韓執行由南韓所發起的南北韓經濟合作事業」。也因此，無法單獨處理北韓壓力的南韓，立即在6月17日派遣南韓外交部韓半島和平交涉本部長李度勳飛往美國，與白宮國家安全顧問歐布萊恩（Robert O'Brien）還有副國務卿兼美國對北韓特使畢根（Stephen Biegun）會面。
▲南韓外交部欲重啟朝美對話，但北韓當局並不領情。（圖／達志影像／美聯社）
區域持續緊張嚴防週邊生事
但相較於北韓不斷升溫韓半島局勢，由於美國總統大選在即，加上美國新冠肺炎疫情仍未明顯降溫，美方並無主動鬆綁對北制裁力道的動機。也因此美國總統川普還是在17日，以北韓當局的行動和政策，對美國的國家安全、外交政策和經濟構成「非同尋常的威脅」為由，第四度延長6項包括「針對北韓以及與北韓進行交易的第三國個人及企業的多種經濟制裁」的行政命令。
由於北韓截至目前為止，只是撕毀與南韓的軍事協議，並將韓半島緊張局勢恢復到2018年之前的狀況，這意謂著對北韓來說，仍有著以其他的手段持續推進戰爭邊緣的空間。因此，我們可以預期北韓將在有限度地逐步展現軍事實力的同時，仍會預留空間，等待美國主動與其對話。不過，我們也可預期，面臨大選的美國總統，亦不可能對北韓的任何威脅示弱。是以在今年年底美國總統大選結束之前，以韓半島為中心的東北亞局勢，有可能持續在維持緊張的狀況之下，繼續朝向戰爭動員準備的方面來升溫。
而在南韓焦頭爛額，美國暫時相應不理的狀況之下，韓半島週邊立即能感受到北韓加溫局勢的中國、俄羅斯以及日本會如何連動地回應，亦受到各方關注。事實上，持續升溫的韓半島局勢，不僅對週邊各國造成壓力，在影響東亞安全局勢的同時，亦有可能牽動週邊國家合縱聯橫。
也因此，一直以來都有著美中之間或許有可能「以台灣換北韓」來進行交易的推測。但由於目前金正恩主政之下的北韓，其國家戰略目標的設定，很明確地是希望和美國，而不是與其他國家進行政治談判；而對美國總統川普來說，則是習於以雙邊關係而非多邊交易的模式來解決與他國之間的衝突。是以對台灣來說，目前會比較少這方面「被交換」的壓力。
▲2020年是美國選舉年，面對北韓威脅沒有示弱空間。（圖／達志影像／美聯社）
針對韓半島無核化的議題，今年5月19日，在蔡英文總統第二任就職典禮前夕，我國國家安全會議副秘書長蔡明彥曾與美國國務院北韓事務副特別代表黃之瀚（Alex Wong）舉行電話會議，會後蔡明彥表示：「台灣做為國際社會負責任的成員，將持續與美國緊密合作，並落實及執行遵守國際制裁北韓的作為。」這可說是目前台灣對北韓議題最具體的官方態度與立場，也意味著台灣希望韓半島能邁向無核化與和平的道路。
但與此同時，在美中貿易戰爭以及新冠肺炎疫情持續延燒的大格局之下，從韓半島以降，包括日韓之間的獨島/竹島衝突、中日之間的釣魚台爭議、香港國安法立法衝突、南海自由航行與軍演議題，以致於中印邊境衝突，雖起因各自有異，但發生在印太區域的衝突，導致週邊國家必須持續地進行軍事準備來宣示主權，而鄰近區域頻繁的軍事活動，也為台海帶來緊張的壓力。
也因此，對台灣來說，在日益升溫的東亞緊張情勢之下，必須掌握週邊局勢變動的可能性，預先做出「最壞的打算」和「最好的準備」，方有可能應付突如其來的各種變局。
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