▲政府應將地上權住宅納入《公寓大廈管理條例》內，避免業者鑽法律漏洞，損害消費者權益。（圖／Pixabay）
不在乎天長地久，只在乎曾經擁有，或許是地上權住宅最好的解釋。有土斯有財是華人根深蒂固的觀念，近來許多地上權住宅建案頻生糾紛，除了觀念糾葛外，還涉及政府不動產政策走向與相關法制、稅務設計等複雜問題。想購買地上權住宅建案者，在購屋前要看清楚、想明白，地上權建案是不是符合自己的需求，可別只想著房價較便宜就買下去！
地上權分為普通地上權與區分地上權
地上權在《民法》上是除了自有的土地以外，可以使用他人土地的一種權利，所以被歸屬為「用益物權」。過去《民法》物權編中，地上權只有一種，2010年2月3日公布修正之《民法》物權編，為了物盡其用，將地上權分為「普通地上權｣與「區分地上權｣兩種，礙於篇幅，這裡要談的範圍只及於普通地上權。
普通地上權依《民法》第832條規定，是指「在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權」。自己沒有土地，藉著地上權的作用，卻可以在他人的土地上建造房屋，對許多建築業者來說，當然是一個大好機會。但地上權是有期限的，目前實務設定地上權期限多為50年，通常也需支付土地所有權人相關權利金及地租。雖然權利金並不是設定地上權的法定要件，但天下沒有白吃的午餐，也不會有佛性的地主，在六都許多公有土地都是以願出最高額權利金者作為簽訂設定地上權契約的對象，在契約自由的大原則下，自然沒有什麼不可以。
地上權的存續期間與應繳納的地租都是地上權的重要內容，簽訂契約時都要列載在契約中。地上權在《民法》上是不動產物權的一種。不動產物權「依法律行為取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力」、「前項行為，應以書面為之」，是《民法》第758條所規定。因此地上權的設定，除了要簽訂書面契約外，還要由地政主管機關將書面記載的內容登記在土地登記簿上，這才發生地上權設定的效力。
另地上權設定以後，在漫長的存續期間內，地上權的土地價值發生變動，不論是向上提漲或往下調降，如果仍然照著原先約定的地租數額給付，對當事人的一方顯有欠公平，這時土地所有權人也好，地上權人也好，都可以依《民法》第835條之1的規定，請求法院對已登記的地租數額作出增加或減輕的裁判。
如果登記的地上權期限50年到期後，土地所有權人堅持不再續約，地上權人花費巨大成本建造的房屋尚未達到使用年限，這時要求地上權人拆屋還地，並不符合社會成本。對此，《民法》第840條有著規範，地上權人得於期間屆滿前，定一個月以上的期間，請求土地所有人按該建築物的時價作補償。土地所有人拒絕地上權人補償的請求或於期間內不為確答者，地上權期間應酌量延長。地上權人不願延長，就不得請求補償。
對於時價不能達成協議，當事人可以聲請法院裁定。土地所有人不願依裁定的時價補償，就得酌量延長地上權的期間。延長期間無法達成協議，也可以請求法院斟酌建築物與土地使用的利益，用判決來決定。
現今地上權住宅不可分割有四大問題
1996年，財政部國產署標出第一批作為地上權住宅的土地，都是可分割過戶的住宅。當時政府基於活化土地標售地上權，而地上權住宅因為有使用年限，價值會隨著時間遞減，因此買方以自住為主，而非投機炒房；再加上總價較低，可以讓收入有限的一般民眾有房可住，理應是政府、消費者與建商三贏的良善政策。
第一批可分割地上權施行後，由於國產署日後得自行向三處約390個個別戶收取地租（地上權住宅不必繳地價稅，但要繳租金），且期滿後由政府自行回收土地，在電腦資訊化尚不普及的年代深感不便，因此相關機關在2001年後將地上權建物標案改為不可分割，直接對口轉為開發商，以便政府不管收地租或是時間到期收回房屋，都只需面對一個開發商，不用面對許多民眾。
▲地上權的存續期間與應繳納的地租都是地上權的重要內容，簽訂契約時都要列載在契約中。（圖／CFP）
政府部門僅以行政便利為思考的更動，卻衍生了無窮後患。根據住戶擁有房屋所有權與否，又分為買家有房屋所有權的「地上權住宅」，跟另一種買家沒有房屋所有權，建物的所有權統一登記在建商的名下，而買方只有使用權的「使用權住宅」形式。簡單來說，對照前述地上權基本法律概念，此後國有土地之地上權建案，「使用權住宅」形式僅有開發商（建商）能成為地上權之權利人，一般購屋民眾取得僅為建商出售之建物內單位使用權，這也產生出諸多原始地上權所未設想到之法律問題。
問題一：不能分割過戶的使用權住宅，無法直接向銀行貸款
此類型住宅中，買方（一般民眾）不僅沒有土地所有權，也沒有房屋所有權，支付上千萬元買到的，不過是長達50至70年的房屋使用權，導致此類型地上權住宅不具土地價值，土地使用期限又受限，其價值認定易起爭議，故銀行對消費者承貸的額度較限縮，加上「不可分割過戶」的住宅沒有建物權狀，在形式上屬於債權「租賃權」的概念，因此對於銀行來說，無法作為抵押權的標的物。實務操作上，是由建商向銀行貸款後，建商再轉貸給客戶，通常產生的利率都會比較高，或是貸款成數較低。
問題二：移轉產權仍須透過建商
不能取得房屋所有權的使用權住宅，買房時無法取得地政機關核發權狀，因為建物所有權登記在建商名下，任何移轉、贈與和繼承等法律上行為都必須透過建商，無法如同一般不動產辦理相關地政登記。使用權住宅的類型，交屋後一般建商雖會給買方一張類似實體股票的使用憑證，前頁標明個案坐落位置、坪數等資料，後頁會列入移轉日期、移轉給誰等，建商都要註記，但此在法律上僅能被列為一種債權證明。另外，如果建設公司倒閉了，相關不動產權利變更是否會無法進行，也是一大隱憂。
問題三：管委會設立產生爭議
建物所有權人才能成立管委會，而不可分割過戶的使用權住宅，買方無法適用《公寓大廈管理條例》來成立管委會。實務上，地上權住宅住戶只能成立管理小組，但這種管理小組能否等同管委會仍有爭議，類似小組也不具法律地位，不能依法點交社區的公共設施，經手社區公共財務。
問題四：地租負擔事先難以預期金額
租房子時，房屋稅和地價稅等持有稅由房東承擔，地上權住宅卻需先付房價，還要付房屋稅和地租等持有稅，因此買地上權房屋應把後面的成本也加進去計算，才知道有沒有買貴。現行使用權住宅買方雖無須每年繳交地價稅，卻須繳交所謂的「地租」給政府，由建商代收。現行地租算法依《國有非公用土地設定地上權作業要點》規定，其地租年息率係以申報地價3.5％至5％計算，約為自用住宅稅率千分之2的17.5倍，負擔本就較自用住宅課徵地價稅為重。
以台北市某一知名使用權住宅案來看，繳交的地租近9萬元，但周圍一般房屋的地價稅卻只要繳4千元，算下來，地上權房子繳一年地租，等於是一般所有權房子繳22年的地價稅。最大癥結點在於地租綁定公告地價，2019年全國公告地價平均漲三成，光是台北市漲幅就創下1994年來新高，讓原本資產就不多，才去買地上權方式興建住宅者，每年都要繳比前一年高的地租，非常不合理。
呼籲修訂專法以規範
台灣土地資源有限，為避免大坪數國有土地被財團兼併，在不能標售的政策下，土地使用權利之地上權住宅（以下均指包含使用權住宅之廣義地上權住宅）是政策上值得考量的方向。但徒法不足以自行，地上權住宅是否可行，涉及政府住宅政策大方向為何，究竟是鼓勵以租代買、國宅、地上權住宅或所有權住宅？需要提出一個具體方向。畢竟現行不動產買賣、登記、稅制與金融機構貸款現況中，都是以所有權交易為基調所設計，主管單位應該要有一個完整的法制規劃，或可仿效住宅租賃專法，訂立一個《使用權及地上權住宅法》，或者在定型化契約中加以規範。
政策上，最基本應該注重地上權住宅是供一般民眾居住之用，與商用不動產開發或工業區土地開發本質不同，應該在政府保有土地所有權情況下，可以讓一般民眾取得房屋之所有權（或區分所有權），政府機關不應該僅因考量收租麻煩與日後回收土地涉訟困難，即以契約或政策限制。
政府將地上權住宅列為實現居住正義問題的途徑之一，中央和地方政府應對於地上權住宅制定一個完整配套，盡速推動「定型化契約範本」，並將地上權住宅納入《公寓大廈管理條例》內。由於這類住宅的房屋所有權皆掛在開發商或建商名下，不得分割，開發商須負責向住戶收取持有稅，再轉交給政府；如今這筆代收來的稅金，被政府視為營業收入，還須繳納5％營業稅，可否減免，還無定案。
此外，住戶如果耍賴不付地租，建物因登記在建商名下，需由建商補足差額繳交；若無法收取地租時，建商有無資格強制執行搬遷或收回，均大有疑問？因此，另行修改稅制，避免業者鑽法律漏洞，損害消費者權益，才可能同時降低業者所承擔之法律與稅賦風險，以解決目前亂象。（本文轉載自台灣司法人權進步協會粉絲頁）
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●劉彥君，律師、台灣司法人權進步協會榮譽會員。以上言論不代表本公司立場。
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