● 作者／Global Taiwan Watch: 全球台灣觀察
近來中國與台灣先後提出加入 跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP），使得兩岸最新的外交角力戰提前上演。毫不意外地，中國外交部對於台灣申請加入CPTPP表示「堅決反對任何國家與台灣進行官方往來，堅決反對台灣地區加入任何官方性質的協議和組織」。輿論上亦有台灣加入CPTPP是否須得到中國同意、或至少是不反對的討論。
事實上，這不是台灣與中國頭一次同時申請加入國際組織，並衍生先後順序爭議。早在1990年代兩岸分別申請加入世界貿易組織（WTO）的前身，也就是關稅暨貿易總協定（GATT）時，雙方即對此有過一番交鋒。
從GATT創始締約國到重新申請加入
我國與GATT的淵源最早可遠溯自二戰結束時。1946年，作為聯合國常任理事國之一的中華民國即以發起國身分，派遣代表團參加於倫敦召開之國際貿易組織（ITO）籌備委員會，並於1948年簽署GATT成為創始締約成員。
惟1949年國民政府於國共內戰失利後播遷來台，彼時的蔣介石政府旋於1950年主動退出GATT。雖然台灣而後獲准以觀察員身分再度參與GATT活動，但在1971年我國退出聯合國後，GATT又援引聯合國2758號決議，撤銷台灣的觀察員地位。
1980年代後台灣經濟起飛，並與香港、新加坡及南韓等亞洲新興經濟體並列為亞洲四小龍。為進一步推動我國經貿發展並強化我國在國際經貿領域之地位，政府積極展開重新加入GATT之相關規劃。
經一連串的沙盤推演與評估後，我國於1990年依據GATT第33條規定，以「台灣、澎湖、金門、馬祖個別關稅領域」名義，正式向GATT秘書處提出入會申請。
▲1990年，我國依規定以「台灣、澎湖、金門、馬祖個別關稅領域」申請加入GATT。（圖／達志影像／美聯社）
中國阻撓我重入GATT與所謂先中後台先河
儘管我國當時經濟表現與發展前景為世界所肯定，且主要貿易夥伴如美國及歐洲國家亦樂見我國加入GATT，但在提出申請後我國馬上就碰上了一個難題：中國因素。
早先台灣一步，中國於1986年即正式提出「恢復」GATT締約方地位的申請，其加入GATT的工作小組亦已成立，與各締約方的談判也如火如荼進行中。
因此，當台灣申請加入時，中國即表示反對之意，主張台灣作為中國的一部分，無權成為GATT締約方。而GATT秘書處也因為中國的強烈反彈，從而擱置了台灣的加入申請。
惟考量到台灣在國際貿易之重要性、以及美國等國家的支持呼聲，中國實際上亦了解將台灣完全阻絕於GATT大門是不切實際的。因此，中國退一步表示，有關台灣加入GATT的問題，可以在中國恢復GATT締約方地位後再為討論；而這也是所謂在GATT加入順序上「先中後台」主張的濫觴。
▲當年中國要求恢復GATT締約方，才能討論台灣加入與否，GATT秘書處恩因此擱置台灣的申請。（圖／視覺中國）
經過各方數月的協商，最終GATT時任理事會主席對於兩岸加入GATT之議題做成如下安排，並載於會議記錄中：
理事會主席首先回顧了相關各方針對兩岸加入GATT此一議題的討論背景過程，表示所有（all）GATT締約方均認知（acknowledge）到聯合國第2758號決議案之內容，亦即世界上只有一個中國。
基此，許多（many）GATT締約方同意（agree）中華人民共和國的主張，亦即台灣作為一獨立關稅領域，不宜（should not）在中華人民共和國之前加入GATT；但主席同時指出有部分（some）締約方並不同意上述觀點（had not shared this view）。
儘管各方對加入順序此一問題有歧異，但各締約方原則上均有針對台灣加入GATT建立工作小組的意願。總結上述討論，理事會主席認為各締約方針對此議題達成。
第一，各締約方認為應加快中國加入GATT之工作小組的審查工作。
第二，關於台灣加入GATT的工作小組宜在此次會議後成立。
第三，理事會宜充分考量各方觀點，亦即宜在審查關於中國加入GATT之工作小組所提出的報告以及通過（adopt）中國之加入議定書後，再行審查關於台灣加入GATT之工作小組報告與通過台灣之加入議定書。惟主席特別指出，台灣與中國的入會報告宜予以獨立審查。
基此，主席提議理事會在注意到（take note of）其所做成的上述三點共識的前提下，同意成立台灣加入GATT的工作小組；而理事會隨後亦表示同意。就此，台灣加入GATT的工作小組，即在前述認知上正式成立。
而後兩岸雙方加入GATT、乃至於WTO成立後入會的談判，均係在此一基礎上分別獨立進行。而最終在兩岸加入WTO的順序上，也確實係中國先、台灣後，縱使台灣早中國兩年即與WTO各會員完成了相關談判。
▲當年台灣加入世界貿易組織(WTO)時，縱使先中國兩年申請加入，也比照GATT「先中後台」順序。（圖／路透）
WTO於2001年11月11日正式通過中國入會，並於24小時後通過我國的入會案。中國於完成其內部程序後，於2001年12月11日正式成為WTO會員；而我國則於2002年1月1日正式成為WTO會員。
先中後台慣例不應適用CPTPP案
有論者認為，過往兩岸同時申請加入GATT及WTO的「先中後台」慣例，在現今中國與台灣一前一後申請加入CPTPP的同時亦將有所適用。渠等並援引前述1992年GATT理事會主席之聲明，作為其論據之法律基礎。然而，上開論據不無商榷餘地。
首先，GATT理事會主席之聲明，僅係其個人觀察各締約方針對兩岸加入GATT之議題所表示意見的總結，其內容並無拘束締約方之法律效力。
再者，聲明中關於所謂「先中後台」的順序部分，主席聲明中亦係使用了不具法律拘束力的「宜」（should）字，而非具有法律拘束力的「應」（shall）；同時主席僅提請理事會在「注意到」此一建議後，同意成立台灣加入GATT的工作小組。
從而，後續理事會所同意的內容，具有拘束力的部分應僅係成立台灣加入GATT工作小組的部分，而不包括上開所謂「先中後台」的加入順序；蓋理事會僅係「注意到」主席所做成之建議，而並未明示是否同意採納。
至於中國學者一貫主張台灣作為中國一部份，故僅能以其地區的「獨立關稅領域」身分，在中國加入後始具有參加資格的論述，更屬無據。
▲中方主張台灣申請加入CPTPP必須比照GATT，採先「先中後台慣例」。（圖／達志影像／美聯社）
首先，在前述1992年GATT的討論中，主席在介紹兩岸入會討論案的背景時，即已明白表示各締約方對於中國所堅持台灣應後於其加入GATT之主張有不同意見。
此外，主席在成立台灣加入GATT工作小組獲理事會同意後進一步表示，作為前述認知的一部分，現階段台灣在GATT的參與方式（representation）將會與香港及澳門的性質相同，亦即先賦予其觀察員之地位，隨後於台灣正式加入後，成為締約方的代表團；且台灣在GATT代表團之任何官方名稱或頭銜，均不涉及任何與主權相關的意涵。
可以合理推測，主席發表此一聲明，應係為滿足中國之要求。惟針對此聲明，理事會僅表示「注意到」主席做了相關表示，而非採用「同意」的字眼。
另外，中國在台灣的入會談判過程中，曾試圖要求台灣必須在台澎金馬獨立關稅領域的名稱前加上「中國的」（Chinese）字眼，惟其主張最後亦未為其他會員所接受。我們認為，此均係各締約方對於中國主張台灣為其領土一部分有所異議，從而拒絕以此做為台灣應後於中國加入GATT乃至後來的WTO的一項例證。
綜合上述，儘管從結果論觀察，中國的確是先於台灣加入WTO，但此一作法並不具有法律上的拘束力，更不應構成往後台灣與中國同時加入其他經貿組織的先例。
加入CPTPP的程序
至於，需要經過什麼樣的程序才能加入CPTPP，我們可以先從CPTPP的相關條文，以及執委會的決議文件看起。
CPTPP在第5條中，僅簡單提到在條約生效後，任何國家或關稅領域，在符合雙方合意 的加入條件下，均能申請加入CPTPP。為了更明確地規範新締約方的加入程序 （Accession），CPTPP的執委會在2019年通過了一項決議，擬定了更清楚的加入程序。
我們可以把這個程序大致分為四個部分：向條約保存國申請加入、執委會審議是否啟動加入程序、工作小組談判、執委會最終審議。
▲總統蔡英文在9/23透過臉書表示，正式申請加入CPTPP。（圖／翻攝蔡英文臉書）
向條約保存國申請加入：
有意加入的國家，需要向CPTPP的條約保存國紐西蘭提出正式申請，以開展後續為了加入CPTPP所需的談判程序。條約保存國於收到申請後，將即時將此申請告知其他締約方。
執委會審議是否啟動加入程序：
此階段將由執委會審議是否啟動加入程序，同時，有意加入的國家可以先諮詢各締約方，針對彼此有疑慮或問題之處進行協商，以利後續談判的進行。但此階段的諮詢，並不構成正式的談判程序。
如果執委會決議啟動加入程序，則執委會將成立工作小組，針對該國家的加入條件進行談判。如果執委會決議不啟動加入程序，則該國家仍可以持續諮詢各締約方，執委會也可以在之後再次決議啟動加入程序。
工作小組談判階段：
工作小組將由各締約方政府代表組成，主席將工作小組成員決議任命。執委會可以決定是否成立數個工作小組，來處理各別的申請案，又或是將數個申請案合併由同一個工作小組處理。
在工作小組會議中，有意加入的國家將提出他們為了履行CPTPP條約義務，所作出的努力、內國法規相應的調整，以及市場開放承諾等資料。雙方針對市場開放承諾將進行談判，並由有意加入國家說明其所提出的市場開放承諾，將如何滿足CPTPP開放的標準。談判結束後，工作小組將即時以決議的方式，通過一份書面報告給執委會。
執委會決議與遞交加入文件：
執委會將透過決議的方式，決定是否通過工作小組所提交的報告。如果執委會通過工作小組的報告，並同意邀請該國家成為締約方，則執委會將指定六個月的期間，要求該國在期限內將加入文件提交給條約保存國。其他締約方也應該在踐行各國國內法規所要求的法律程序後，通知條約保存國。
何時能夠成為締約方呢？
至於正式成為締約方的時點，則有兩種可能。第一，是該國將加入文件遞交給條約保存國，以示其接受加入條件的六十天後。又或是，其他締約方通知條約保存國，其已各自踐行所需法律程序的六十天後，並以發生在後者為準。如締約方的內國批准程序有重大遲延時，執委會將決定透過其他安排，完成最後的加入程序。
除了前述CPTPP的相關條文，以及執委會的決議文件之外，執委會也在2021年的2月1日正式受理英國 加入CPTPP的申請，並於今年6月所舉行的第四次執委會議中，決議啟動關於英國加入CPTPP的加入程序，並成立工作小組。
工作小組的主席為日本，副主席則為澳洲及新加坡。工作小組的第一次正式會議於同年9月28日召開，主要會議目標在於通盤性檢視英國是否達到CPTPP的開放標準。
▲駐日代表謝長廷赴日本參議院演講談CPTPP。（圖／翻攝自Facebook／謝長廷）
先中後台並非國際慣例 也非基於台灣作為中國一部分所衍生之實踐
綜合以上分析，觀察台灣加入GATT及WTO時的入會文件，以及CPTPP文本關於加入之規定後，所謂「先中後台」的安排與後續的實踐，並非係兩岸同時申請加入一國際組織時的國際慣例、更非如中國主張台灣作為中國的一部分，故只能在中國加入後並取得中國政府同意的前提下，台灣始能在適當安排下參與該國際組織活動。
相反地，吾人應該重視該時GATT主席在其聲明中所強調的，亦即台灣與中國的加入案應分別獨立為審查。在此次加入CPTPP的脈絡下，各締約方應積極檢視雙方各自是否達到CPTPP所要求之高標準自由化需求。只要任何一方先與CPTPP締約方間完成加入談判，即應被接納成為CPTPP會員。如此，始符合CPTPP深化印太地區經貿自由化之宗旨。
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