▲高鐵延伸宜蘭選址紛擾不休，圖為日前立法院舉行的高鐵延伸宜蘭設站選址跨黨派記者會。（圖／記者屠惠剛攝）
高鐵延伸宜蘭選址紛擾不休，該設在四城還是宜蘭？選址究竟是基於國土發展專業考量或納入在地人需求為主？目前4個評估站址（四城、宜蘭、縣政中心、羅東）各有優缺點，以四城及宜蘭討論最烈：四城站的優點為路線最短及新闢聯外道路容易，缺點則為位處偏遠、轉乘便利性低及環評與區段徵收不易掌握；宜蘭站優點為位在既有發展區、運量最高及轉運接駁完善，缺點為若要三鐵共構，則車站約高達9層樓，環評變數多，加上拆遷困難及聯外道路不易改善。
就建設經費而言，南港到四城的經費約新台幣1,650億（以下幣值皆為新台幣），而南港到宜蘭則是1,760億，相差逾百億外，經費又該如何籌措？1999年動工興建的高鐵花了5千多億，採BOT方式（Build-Operate-Transfer,興建—營運—移轉），特許權期限卻由35年延長為70年。監察院認為，高鐵BOT雖提出「政府零出資」，卻一再出現財務困難，肇致政府持續出資、挹注、認賠而角色錯亂外，還因法令不完備、缺乏經驗，爭議始終不斷，所以健全法令制度相當重要。如果宜蘭高鐵確定要興建，經費就是首要問題，是採用「政府採購」由公家出錢？或採用BOT、OT、PFI方式？
筆者認為，宜蘭高鐵若由政府編列預算採購，未來由公家營運，恐落入台鐵目前每天開門就要賠約400萬元，服務績效又差的窘境。若改採BOT，由民間出資興建，特許營運期間由民間機構向使用人收費，特許權期滿再把宜蘭高鐵的軌道、場站等硬體設施移轉給政府。如果採用OT（Operate-Transfer, 營運—移轉）方式，則由政府出錢負責興建完成後，再把宜蘭高鐵出租給民間機構而收取租金、權利金等，契約期滿再把營運權及軌道、場站等硬體歸還給政府。引進民間人才、服務及靈活模式才是關鍵！
無論BOT或OT都屬於PPPs （Public Private Partnerships,公私合夥）的一種方式。PPPs是國際上推動民間參與公共建設政策時運用的概念與制度，於我國就是《促進民間參與公共建設法》（以下簡稱《促參法》）。PPPs 所建立之公私夥伴關係，以投資契約為基礎，將已存在的興建、營運及市場等未來風險加以分配，讓公共建設得以在整體生命週期達到較佳之公共服務及經濟成效。此外，國際間運用的 DBFO（Design, Build, Finance and Operate,設計—建造—融資—營運）、 PFI（Private Finance Initiative, 政府購買公共服務／民間融資提案）等也與 PPPs 相關，這種最上位概念的PPPs，在英國、日本、美國、歐盟及越南、菲律賓等國，已被廣泛地運用在很多公共事務領域。
我國的《促參法》修法草案已於今年5月送進行政院，除了原來在交通、公共衛生、安全、廢棄物管理和供水等事務外，筆者建議，這次修法草案也要把長照、水資源不足、衛生醫療（包含福利設施）、綠能設施及數位建設等都納入修法範圍，同時推動循環經濟，重新設計產品／商業模式，促進資源使用效率，減少廢棄物及避免自然環境污染。
現行《促參法》缺乏由政府「購買」、「付錢」的公共服務機制，此次修法將納入PFI機制，日前財政部促參司已經預告完成，正待行政院審議。日本、英國都有類似機制，英國又發展PF2，就是政府可以入股公共建設，一旦投資廠商營運不佳，政府也要負虧損責任。但這次修法並未納入英國PF2，草案中政府只「保證付費」而不負「保證營運」責任，避免政府債台高築。
其實，《促參法》第4條規定，是允許政府、公營事業出資或捐助給促參案，但不得超過民間機構資本總額或財產總額的20％，這類似PFI制度，即我國促參案件並無規定政府不能入股，但因部分主辦機關過於保守，甚至怕被誤認有圖利廠商之虞，致政府有入股投資BOT案的例子少之又少！
現行《促參法》第29條規定，「公共建設經甄審委員會評定其投資依本法其他獎勵仍『未具完全自償能力』者，得就其『非自償部分』，由主辦機關補貼其所需貸款利息或按營運績效給予補貼，並於投資契約中訂明。」筆者以為，「非自償」與「自償」其實很難評估，因為促參案的履約期間很多是長達數十年，總會面對市場變化、政治與政策因素、法規改變、物價上漲與工資調整等不可預見因素，而為投資契約訂定時所無法預測。即便可以辦理契約變更，但公務體系多數保守，誰願意做決策。
▲宜蘭高鐵可採PFI模式，由民間機構出資興建，於營運期除了廠商向使用人收起票價，若怕搭乘人數不如西部台灣高鐵，再由政府編列預算來購買北宜高鐵的公共服務。（圖／記者李宜秦攝）
桃園市政府曾於2020年6月透過PFI模式，辦理16.2萬盞路燈換成LED燈泡，並在燈桿上加裝IOT（Internet of Things,智慧燈桿），即加上天氣盒、空氣偵測器、水質偵測器、IP攝影機、數位看板或小型基地台等各種感測裝置，經費由廠商先出資，每年達到契約所設定績效指標後，再由政府分年攤還契約價金。而高雄市政府工務局也成立PFI專業推動小組，於2020年初起將11.5萬盞路燈汰換為LED並建立智能系統，每年節省超過7,000萬度耗電量及1.08億電費。
在鍾佳濱立委的《促參法》修法版本提案，將前揭現行第29條修改為：「公共建設經主管機關評估依本法辦理較政府自行興建、營運具財政效益者，得由主辦機關於民間機構營運期間依其營運績效『有償取得』其公共服務之全部或一部，並於投資契約中訂明。」筆者敬表認同，英國、日本等國已將PPPs採PFI(政府購買公共服務)方式行之有年，而前述之桃園市、高雄市政府，以PFI模式「購買照明服務」，推動節能路燈置換及維護，已見節能／照明服務績效，並節省政府的興建成本。
我國的《促參法》應朝「有償PPPs」的方向修法，即政府可以與民間機構在投資契約約定，開始時由民間機構興建公共設施，若其未來營運時「不能自償」時，則政府於營運期間得依契約約定，對民間機構提供的「公共服務」，依品質驗收給付相對費用。
筆者認為，PFI模式就是「有償PPPs」的一種。相較《政府採購法》之由政府編預算採購路燈、維護，又要支付電費之傳統採購方式；PFI模式可減輕政府財政負擔，公共建設時不必出錢，而依民間提供公共服務績效來付款，減少政府體系之營運不彰問題，減少公務冗員，以民間的經營服務品質給人民，這才是「公私協力」的良善循環！
最後，建議北宜高鐵可採PFI模式，由民間機構出資興建，於營運期除了廠商向使用人收起票價，但怕搭乘人數不如西部台灣高鐵之營運量，再由政府編列預算來購買北宜高鐵的公共服務。避免台灣高鐵當年投資時宣稱「政府零出資」，但最後竟演變成「政府是最大的出資股東」之笑話！
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●蘇南，雲林科技大學名譽教授及台北科技大學土木系兼任教授。以上言論不代表本公司立場。
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