今年（2021）9月9日，新北市政府為防堵疫情擴大，緊急清空受到新北幼兒園群聚波及的板橋某社區大樓，近四百名住戶臨時被通知，要入住集中檢疫所或防疫旅館進行14天隔離，讓人措手不及。其中令人心裡難過的是，隔離期間有記者獨家報導，一對困在防疫旅館過節的母女，由於外食管制嚴格，親友想要送餐、送月餅均被拒，小孩不解的問媽媽：「監獄的犯人過節都可以吃到親人送的熟食，為什麼我們連犯人都不如？」叫人鼻酸。所幸，全數住戶採檢確認皆為陰性後，9月23日凌晨已解除隔離平安回家，似虛驚一場。
事實上，類似這種大規模的預防性隔離作法，並非頭一遭。早在今年6月29日，高雄市鳳山某社區大樓傳出住戶確診，高雄市政府立即鐵腕封樓，召回一百多名住戶並漏夜進行PCR檢測，且強制送入防疫旅館隔離14天，此種強硬的作法引發正反兩派議論。
醫界對於高雄市政府的迅速反應大為肯定，認為防疫不容僥倖，寧可多做。然而，同樣住在鳳山的林石猛律師則在臉書發文抨擊市府作法欠缺法令依據，且不符合比例原則。學者楊智傑教授也以「大樓住戶全部集中隔離 不管法治與比例原則？」一文質疑是否有必要採取如此強烈的移地集中隔離措施。為了對抗疫情蔓延，地方政府接連祭出封樓的手段來因應，凸顯出防疫措施可能侵害人權的疑慮。因此，如何在兩者間拿捏求得平衡，已成為重要的課題，值得探討。
按強制隔離使人民在一定期間內負有停留於一定處所，不與外人接觸的義務，否則將受相關處罰，此已屬人身自由之剝奪。而人身自由為個人基本權利，受《憲法》第8條所保障，大法官在2011年作成釋字第690號解釋認為：「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，於受強制隔離處置時，人身自由即遭受剝奪，為使其受隔離之期間能合理而不過長，仍宜明確規範強制隔離應有合理之最長期限，及決定施行強制隔離處置相關之組織、程序等辦法以資依循，並建立受隔離者或其親屬不服得及時請求法院救濟，暨對前述受強制隔離者予以合理補償之機制」，筆者認為「及時救濟」及「合理補償」兩項，符合《公民與政治權利國際公約》第9條國際人權規範，尤屬重要。
此外，值得注意的是，依照《傳染病防治法》第48條規定：「主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；必要時，並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。」又依現行COVID-19之密切接觸者定義，係指：「自確診個案發病前3日起至隔離前，在無適當防護下，曾於24小時內累計大於 15 分鐘面對面之接觸者，或提供照護、相處、接觸病患呼吸道分泌物或體液之醫療人員及同住者。」惟在大規模封樓下，主管機關並未逐一調查確認受隔離的全體住戶是否符合前述定義，而逕行將「接觸者的接觸者」也一併匡列，納入隔離管制對象，此舉恐造成適用上的爭議。
何況，強制全體大樓住戶篩檢，並進入防疫旅館隔離14天，屬於高強度的行政措施，主管機關自應提出科學證據說明，為何要擴及「接觸者的接觸者」？尤其對於進出大樓皆有全程配戴口罩者、已進行PCR檢測並呈現陰性者，或已完整接種過兩劑疫苗者等情形，若有需要隔離，該措施是否為對受隔離者的最小侵害手段？能否改採居家隔離、自主健康管理替代？或縮短強制隔離天數為7天、10天？均有賴主管機關逐一調查後，視個案情形來決定，始能在維護防疫公共利益下兼顧人民基本權的保障，而非一聲令下，不分青紅皂白封樓，使數百人被迫倉促打包行李離家。
▲強制全體大樓住戶篩檢，並進入防疫旅館隔離14天，屬於高強度的行政措施。圖為新北幼兒園群聚案中的板橋千人社區遭封樓。（圖／記者徐政璿攝）
筆者曾在2020年3月25日以「疫情下有毒推定的隔離與救濟」為題投書，主張此種類似「流刺網」的捕魚方法，將未確診的接觸者或疑似被傳染的民眾一網打盡，採取「有毒推定」強制隔離的作法，其人身自由受到剝奪者，應可適用《提審法》向法院聲請提審救濟，以符前述大法官解釋及國際人權公約的要求。
良以根據《提審法》第1條規定：「人民被法院以外之任何機關逮捕、拘禁時，其本人或他人得向逮捕、拘禁地之地方法院聲請提審。」透過司法程序由法院介入審查剝奪人身自由的合法性，據以決定逮捕或拘禁（包括留置）是否妥適與必要。如法院審查後認不應逮捕、拘禁者，即應裁定釋放，以防止行政濫權。因此，前述被封樓強制隔離的住戶們，如果對市府作法不服，可以由本人或他人向所在地方法院聲請提審，法官依法會在24小時內開庭審理，訴求要在家中隔離或自主健康管理者若提審成功，就能提早返家，減少或避免過度的人權侵害。
惟據台北地院在今年8月27日所發布的新聞稿所載，自今年1月起，陸續接獲4位民眾因不服與COVID-19（嚴重特殊傳染性肺炎）相關的隔離治療、隔離檢疫或居家檢疫等防疫處分，依《提審法》規定向北院聲請提審，並請求釋放。然而，這4件提審案例皆遭到駁回，理由是法院認為就隔離治療、隔離檢疫及居家檢疫之行政處分判斷上有瑕疵為爭執，此應依訴願程序救濟，在行政處分未經撤銷前，仍屬有效且合法，無法經由提審程序予以審查，其見解值得商榷。
蓋依據《憲法》第8條及《公民與政治權利國際公約》第9條，被逮捕、拘禁之人原本就有權請求法院審查逮捕、拘禁決定的合法性，法院的審查範圍應及於所有要件，特別是有無逮捕或拘禁必要、有無其他替代手段的實質要件問題，而不限於形式要件，否則豈不讓提審功能盡廢？若法院僅是形式上審查行政機關限制人身自由之程序是否具有合法外觀，即難以發揮提審制度的功能，可能淪為行政機關背書的橡皮圖章，有失立法目的及保護人權的精神。
所幸仍有少數法官願意積極發揮提審法司法監督的功能，審查行政機關逮捕、拘禁的必要性。例如桃園地院109年度行提字第1號裁定，涉及移民署將兩名外國人強制安置機場管制區內，限制其人身自由。移民署雖主張並未逮捕、拘禁聲請人，僅是依照《入出國及移民法》第50條第2項由移民署指定處所照護云云，然法院認定限制聲請人只能在機場管制區活動，係以「照護」為名，行拘禁之實，並進一步對該條規定的要件進行嚴格審查，最後裁定當庭釋放，值得肯定。
換言之，防疫管制措施雖涉及行政機關的專業判斷，但僅是法院降低「審查密度」，仍應仔細斟酌聲請個案隔離之必要性或替代可能，而非一概以推定行政處分合法為由拒絕審查，再反過頭來要求聲請人自行提起訴願、行政訴訟救濟，根本緩不濟急。對此，筆者期待各地律師公會及法律扶助基金會共同協助受隔離者聲請提審，以防止行政濫權或懈怠，落實人身自由的保障，責無旁貸。
附帶一提的是，政府雖公布《嚴重特殊傳染性肺炎隔離及檢疫期間防疫補償辦法》，規定居家隔離（含指定處所居家隔離）、居家檢疫、集中隔離或集中檢疫者及其照顧者，就接受隔離或檢疫之日起至期滿，可申請每日1,000元防疫補償，但該法第3條卻限制「有支領薪資者，不得重複領取」，從此角度而言，政府係僅將防疫補償界定為「工資補償」，而忽略該補償亦兼具「生活津貼」（自費隔離住防疫旅館、集中檢疫所）、「精神上慰問金」（人身自由遭限制）等性質，將受領薪資者排除在補償對象外，確有失公平。
其次，若與我國《刑事補償法》對受害人以一日折算3,000元以上到5,000元以下的規定相較來說，現行因隔離、檢疫導致人身自由受限制的補償金額則也顯得過低。故在補償的計算方式及金額上，允宜重新調整、提高，並兼及非財產上損害之精神撫慰，以期符合大法官所揭示「合理補償」的意旨。
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●蘇友辰，執業律師、中華人權協會名譽理事長，著有《蘇建和案21年生死簿》。以上言論不代表本公司立場。
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