● 顏慧欣／中經院WTO及RTA中心副執行長
有關開放日本食品農產品禁令的問題上，國內討論時常引用2015年日本控告韓國類似禁令的WTO爭端案，作為WTO認可韓國維持禁令的依據。然而這樣的解讀並不符合該案判決的精神，也無法作為台灣維持禁令的擋箭牌。
2011年日本311地震引發福島一號核電廠輻射外洩事故的當下，多國立即採行禁止日本產品進口的緊急應變措施，但隨著輻射檢測數據逐漸回歸正常至符合各國認知的安全值後，各國逐漸朝向解除對日本進口品限制的方向鬆綁；時至今日，只剩台灣、韓國、中國等少數國家，仍維持與十一年前同樣高度的管制。
▲福島第一核電廠所存放的已處理核廢水。（圖／路透）
對此，日本曾就韓國對其農漁產品進口限制措施，在2015年向WTO提出訴訟，在WTO一審做出對日本有利的裁決（案號DS495），但在2019年WTO上訴審時於關鍵爭議上有了重大反轉，多未接受一審裁決。
韓國真贏了？
國內向來只看結果不看內容，快速解讀成「日本輸了，韓國贏了」的結論，並進而得出既然韓國措施不違反WTO，則台灣對日本的福島五縣禁令自然合法的見解。此一見解不但過度延伸該案的意涵，更有掛一漏萬的風險。
韓國對日本的主要食品管制措施包括禁止福島等8縣28種水產品進口，並針對所有日本水產品與肉製品實施銫、錪邊境測試；若測出銫、錪時（即便無超標）便需額外進行其他放射性核素的測試。
本案雙方爭執點並非過去常見的是否遵守國際標準問題，而是WTO《SPS協定》所謂「適當保護水準（Appropriate Level of Protection, ALOP）義務」之判斷以及韓國措施是否符合「必要性」的爭議。
按WTO規則，各國可自行決定想保護國人的「適當保護水準」，並不強制各國採齊頭式保護水平。然而各國水準不可籠統或沒有標準，否則出口產品的國家會無所適從，且容易暗藏貿易保護主義。
▲世界貿易組織（WTO）。（圖／路透）
在日韓爭端中，韓國政府表示其保護國人免受輻射汙染有三個標準，一為維持韓國人在正常環境下（即無核事故造成輻射外洩）從食物攝取之放射性核素、二為盡可能合理可達成的低輻射暴露水準，三為韓國人暴露於放射性核素之總量，每年低於1毫西弗（以下簡稱1mSv）。
韓國的「適當保護水準」指標可由韓國自行決定，但管制措施內容仍須在「必要範圍」內。按照WTO「必要性測試」（necessity test）原則，是否超過適當水準的判斷關鍵，在於相對於涉案的措施，是否有限制更低但保護效果相當的替代方案。
一審時日本提出採「逐批檢測」「食品銫含量」的替代方案，指出日方能夠將食品銫含量控制在100 Bq/kg以下，則一年輻射暴露最大劑量為0.8-0.94mSv，絕對符合韓國每年低於1mSv的標準，禁止進口無科學根據，也無增加其他放射性核素測試的必要性基礎。
一審法官認同此一看法，認為韓國持續採取或新增測試要求對貿易造成更多限制，超出必要的程度，又未依日本進口產品實際情形與風險高低來調整管制，對日本是恣意歧視，因此一審裁定日本勝訴。
二審翻盤？
然而本案上訴後，WTO上訴機構同意有關一審對日本替代方案的判決，但認為一審未繼續探討該替代措施是否也可滿足其他二個「質化標準」，因而無法保證該替代措施可達韓國「適當保護水準」，故最後撤銷一審裁決，駁回僅依量化標準就認定韓國措施違反WTO之結論。
本案中上訴裁決對韓國有利的關鍵，是二個審級之間對於「判決分析方法」的爭議，而非因為韓國做法合法。一審法官可能認為舉重以明輕，若是日本替代措施可達韓國的「量化標準」，就不需浪費時間討論其他二個「質化標準」的問題；上訴法官不認同這個看法，認為三個標準並無輕重之分，都應該討論。
▲日本福島食品在南韓也引發了進口與否的紛爭，更讓日本狀告WTO。（圖／達志影像／美聯社）
若在國內司法體系，這個案件可以由上訴審自行判決、發回更審，最後還可以申請最高法院解釋，但WTO司法制度沒有這些設計，於是最後變成裁決在若干爭議有給出答案，但最終韓國措施到底是否合法的關鍵爭議卻無定論的荒謬結果。
簡言之，本案凸顯出WTO司法制度不足的意義，大過對福島相關措施是否合法的認定。特別是WTO上訴庭並未實質認定韓國涉案措施的合法性，也未否定日本提出有效滿足韓國「量化」水準的可行替代措施，更肯定一審法官認為韓國應依日本產品的進口風險高低來調整管制措施之見解。
在此背景下，台灣不能囫圇吞棗，直接以本案當作台灣對福島五縣禁令的擋箭牌，反而WTO裁決所彰顯的法理原則，才是台灣需汲取教訓之處。
也就是在WTO義務下，類似福島食品禁令的這種措施，所因應的環境確實與國際標準假設的「一般環境」（無核事變）不同，但各國仍有義務隨著客觀情勢與風險程度改變而動態調整。
十一年來多數國家都有相應調整，走向最終解除管制，我國卻從未依日本進口產品實際情形與風險高低變化來調整管制，甚至因為2018年公投這種「非科學風險」因素延長管制，若按日韓案的判決對於「管制禁令的必要性」認定，很可能無法經過WTO合法性檢驗。
▲歐盟已解除對於福島食品的禁令。（圖／路透）
日韓案判決不是台灣維持禁令的擋箭牌，反而是台灣應加速檢討鬆綁的壓力。
與此同時，政府還是應該透過充分的資訊揭露，讓民眾了解這十一年來日本國內、輸入台灣甚至其他國家的檢驗結果，讓國人了解為何連台灣常引為標竿的歐盟都完全鬆綁，回歸以風險高低決定管制高低的基礎，方可凝聚國內共識。
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