▲ 五股垃圾山改造 。（圖／新北市城鄉局提供）
● 謝英士／環境品質文教基金會董事長
距離11月底九合一選舉不到百日，有別以往，近期新北市五股垃圾山的整治成為選戰關注焦點之一。在意識形態對決、政治環境日益惡化的此刻，如何從城市治理以及環境政治的角度，省思此一問題，是本文想要探討的重點。
環境是城市發展的重要內涵，尤其是現代化的城市。每座城市發展都是由內到外，由簡到繁，隨著經濟與社會的需要而逐漸擴張、外延，公共建設與市區規劃亦然。城市發展可以說是一個「做中學」的過程，不斷納入新的觀念、新的作法而轉變。城市內為人所嫌惡的設施、物質（以廢棄物為代表）也不斷地被移出、被排擠到城市邊陲，這是城市發展的圖像，鮮少例外。
城市裡的空氣、水、道路、樹木，乃至廢棄物，所有城市所需的自然與人為物質，在城市規模逐漸擴大的過程中，問題逐一浮現，嚴重程度不一，解決方法各異。倫敦歷經二十世紀中葉的霧霾事件，成為空汙治理的轉捩點。如今的倫敦，正朝向生態城市的定位邁進。
在氣候變遷、淨零排放成為主旋律的國際環境下，城市的角色日益吃重。如何翻轉城市的意象，既照顧弱勢，又推動經濟發展，為未來儲蓄綠色資產，成為新時代城市首長的嚴峻挑戰。
環境可欺可棄 地方首長的燙手山芋
▲新北市長侯友宜整頓五股垃圾山，強制拆除鑫順工程行、貝多芬汽車旅館。（圖／記者羅婉庭攝）
城市的環境問題因為諸多原因，常成為政治的軟肋。整治地下化的管線不是市民看得到的政績，且影響安寧，常遭嫌惡與抗拒；沒有權利主體地位的樹木，隨時有被砍、被移的風險；空氣的品質在固定與非固定的污染源肆虐下，影響市民健康；廢棄物的清理，更常成為政治的暗黑角落。
可以說，在城市的亮麗建築外表以及經濟數據之外，環境總是位居施政的管線末端，不但預算相對少，且總不受青睞，久而久之，環境「可欺、可棄」的形象，深植在政治人物的心中，甚至內化成「非迫切抱負」的政治劣後項目，環境無法成為有高遠政治理想政治人物的從政目標，這在許多新興國家的政治人物身上表現得特別明顯。
環境問題既然是日久累積所形成的總和問題，作為城市首長常會遭遇兩大環境治理的困境：中央法規的不健全以及地方防治手段的不堅實。在民主選舉的社會，更為現實的考量則是：認真處理環境問題，對選舉不會加分。城市首長再有心，也必須面對大中央小地方的權責劃分政治現實。以空汙治理來說，地方想要加大管制，中央卻認為權屬於中央，地方無由置喙；在其他環境相關的領域，例如水資源、土壤、樹木、廢棄物等，多是權屬中央，緊抓不放。
簡言之，關於自然資源的法治，有一定的中央集權色彩，如果源頭立法不良，動機不善，則作為執行機關的地方政府可以想見難以從根源上著力。對自然資源欠缺權限，中央不下放權力的城市首長而言，僅有的牙齒，恐怕只剩下依法行事的決心，以及如何嚴加稽查取締，指揮調度警察的權力了。
▲ 五股垃圾山改變前 。（圖／新北城鄉局提供）
以新北市五股垃圾山的整頓為例，近三十年漸至而成的環境毒瘤，一直是洪氾的隱憂，都市的負面形象之最。還地於河川及全體市民其實是再正常不過的一件事，位於淡水河洪水平原二級管制區內，依照《水利法》等規定，本就有一定的開發與區位條件限制，應當遵守；但這樣的「正常」，在積弊成習、盤根錯節的黑白壓力下，難以成為城市的「日常」。
城市環境整頓、執法吃力不討好，往往還沒吸引到綠色選票，就先因為得罪地方勢力、利益團體而痛失樁腳。因此在政治現實下，環境議題極為邊陲，多說多做就多錯，也難以成為選舉焦點與施政重心。正因為環境可欺、可棄的形象太深，許多官商勾結、行賄圖利、違章違法的事件，在政治上、道德上總是得到「不以為意」的回應，加重治理的成本，且不具政治效益。
「乞求」政府重視環境 轉為「要求」政府採取行動
即使環保法規加嚴，對不法者課以徒刑，第一線環保工作仍需要強而有力的公權力與願意拚搏的首長支持，特別像是河川砂石開採、非法廢棄物棄置這種水深到不行的行業。如果沒有檢調、政風維持官箴、究責犯罪，環保稽查科技執法、日夜跟蹤，警力陪同威嚇，環境法治只會更加不彰，讓人們對環境治理失去信心，進而助長環境違規與違法行為的橫行。在這樣積重難返的情勢下，環境治理如果沒有城市首長及其團隊通力合作，甚至啟動「環檢警調政風」機制，五種公權力相加相乘，恐難收效遏止。
▲ 既有的環境法往往是管線末端的污染防治法與執法工具，但隨著時代變化以及人民觀念的改變，堅持環境執法仍然可能引導源頭治理的思維，並且重新調整修訂環境資源相關法律。（圖／記者羅婉庭攝）
或謂環境執法只是末端治理，無法解決根源問題。然而，既有的環境法往往是管線末端的污染防治法與執法工具，但隨著時代變化以及人民觀念的改變，堅持環境執法仍然可能引導源頭治理的思維，並且重新調整修訂環境資源相關法律。例如，整頓五股垃圾山，面對地下「棧仔場」所處理的龐大營建廢棄物，就會注意到隨著老舊房舍都市更新的加速，各個城市的水泥、廢磚塊、木料只會越來越多，在焚化爐不愛、拒收，合法掩埋場愈來愈少的情況下，廢建材循環利用、再生料研發，以及營造裝潢現場回收細分類等源頭工作，都將因為最末端嚴格執法而被突顯，讓外部環境成本真正內部化，而形成向前改革的壓力與動力。換言之，環檢警調政風聯合稽查的辦法雖然看起來不是很聰明的方法，卻也是不得不的選擇，因為這是地方實現環境正義最直接、最有效的工具。
從這樣的角度來看，堅持環境正義與環境治理，為環境而奮鬥的城市首長，應該被肯定。因為有這樣的堅持，讓環境外部成本得以顯現，而非外溢為非法、違法的行徑，以貌似成本低廉的「偽環保」，繼續大吃環境豆腐。
今年7月28日，聯合國通過「乾淨、健康和永續的環境是基本人權」的劃時代決議，勢將改變人們的觀念，從「乞求」政府重視環境，轉變為「要求」政府採取有效的環境行動。如果有更多的民眾認同這些理念，成為支撐具有環境抱負的城市首長的後盾，採取必要作為，環境積弊自然就會減少、剪除，而非城市首長放任，民眾繼續忍受，降低環境品質標準，影響健康。
在選舉的時候，讓環境可以成為選舉的加分議題，誰曰不宜！
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