▲聯合國多年來鼓勵各國設立獨立的國家人權機構，以落實普世人權在地化的目標。（圖／取自免費圖庫pixabay）
聯合國大會於1966年通過《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》（以下合稱《兩公約》），其所揭示的規定，是目前國際上自由民主立憲國家共同奉行不渝且最重要的人權保障規範。自1976年生效以來，迄今已有超過160個締約國積極響應受到拘束。
我國推動《兩公約》符合世界人權保障及促進的潮流，使得台灣人權規範逐漸與國際人權標準接軌，提升人權水準。我國雖非聯合國的會員，無法將《兩公約》批准書送交聯合國存放使其生效，也無法透過聯合國官方體系審查國家人權實踐的報告。但多年來，政府和民間仍自策自勵，自2009年3月31日立法院以條約案方式三讀通過，即同時制定《兩公約施行法》，明定《兩公約》具有國內法律的效力，也指示政府應依《兩公約》規定，建立人權報告制度，此一施行法於同年 12 月 10 日正式實施，自此《兩公約》正式成為國內法的一部分。
值得一提的是，為了檢視國內施行《兩公約》具體實踐成果，並作為檢討人權保障及促進工作提升及策進的依據，我國發展出一套有別於聯合國的「在地審查」模式。
在法務部主導之下，分別於2012年、2016年、2020年完成三次「國家人權報告」，並邀請民間團體提出「平行報告」（或稱影子報告），提交由官方聘請的10位國際人權專家與學者進行審查，在國內召開國際審查會議，再由審查委員作成「結論性意見與建議」，供作政府鞭策各院部會進行內部檢討及改進的指導方針，此項變通彈性的創舉，曾獲得國際人權專家高度讚賞。
除了《兩公約》之外，我國也陸續將多個重要聯合國國際公約國內法化，包括《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》（2012年1月1日施行）、《兒童權利公約施行法》（2014年11月20日施行）、《身心障礙者權利公約施行法》（2014年12月3日施行）及《聯合國反貪腐公約施行法》（2015年12月9日施行），同時也建立定期提出報告的機制，並邀請各個領域享有盛譽的國際專家來台進行普遍而客觀的審查，充分展現出政府自主承諾履行國際公約的誠意與決心，值得肯定。
然而，根據筆者長期觀察，目前國家報告審查會議係由已國內法化的各該公約施行法主管機關負責（例如：《兩公約》及《反貪腐公約》由法務部辦理；《消除對婦女一切形式歧視公約》由行政院性別平等處辦理；《兒童權利公約》由行政院兒童及少年福利與權益推動小組主辦、衛生福利部社會及家庭署承辦；《身心障礙者權利公約》由行政院身心障礙者權益推動小組主辦、衛生福利部社會及家庭署承辦；《消除一切形式種族歧視國際公約》由內政部移民署辦理），而非獨立的人權機構專責主導，上述各主管機關辦理國際審查會議的作法、流程、規劃等也不盡相同。
最重要的是，對於國際審查委員提出的「結論性意見與建議」，無法有效落實與監督改善，恐有「球員兼裁判」之虞，為民間團體所非議。比如社會關注極具爭議的死刑議題，早在2013年和2017年前兩次審查時，委員會即提出了暫停執行死刑的建議，但政府卻礙於國內強大的反對聲浪，屢屢以民意或研究替代方案為由而未採取行動，固有不得已的苦衷。
對此，國際審查委員在2022年5月13日公布《兩公約》第三次國家報告之審查「結論性意見與建議」共計92點，其中第68點即對政府尚未正式暫停使用死刑表達「難以令人滿意」、「感到極為失望」，並在第72點「強烈建議」行政院立即宣布暫停執行死刑、法務部長不應再簽署處決令、所有死刑應立即減刑、檢察官不應求處死刑、總統應拒絕授權執行死刑，並在定罪證據不明確的情況下，酌情行使赦免權。如此用字遣詞，對主辦單位的法務部不假辭色十分罕見。
據了解，擔任《公政公約》審查委員會主席諾瓦克（Manfred Nowak）教授已是第三度來台，他在台灣導演李惠仁、馮賢賢共同執導的紀錄片《那一槍》拍攝受訪時提到，在參與審查的這些年裡，持續看到台灣執行死刑，委員們感覺「被挑釁」，一些委員因此不想再來，在他勸說下才勉強同意前來。他認為人權不能看民意，法務部以此由沒有擔當，揚言如繼續漠視建議不停止執行死刑，他可能就不再接受邀請來台，已達撕破臉的尷尬狀態。若此，吾等不知法務部如不重新遴聘學者專家全盤改組委員會，將有何立場再執意辦下去？因此，為避免僵局的發生，或許另起爐灶是可以慎重考慮的方策。
按聯合國多年來鼓勵各國設立獨立的國家人權機構，以落實普世人權在地化的目標。我國歷經多年討論後，終於在2019年12月10日三讀通過《監察院國家人權委員會組織法》，將「國家人權委員會」設為監察院內的獨立機關，並在2020年8月1日正式揭牌成立，其職掌包括：提出人權專案報告或年度國家人權狀況報告、協助推動重要國際人權文書國內法化、對政府機關依各項人權公約規定所提之國家報告，得撰提獨立評估意見等，可說完全符合國際審查各項規格及要求，由其取而代之辦理各項人權公約國際審查工作，可以說是再適格不過。
是以，筆者建議未來立法院三讀通過《監察法部分條文修正草案》，增訂「國家人權委員會職權行使」專章後，為求建立有一致性辦理的規範，所有人權公約國際審查業務，不宜再交由各主管機關負責，應由更具獨立性與專責性的國家人權委員會統籌承接較為合適。
尤其監察院早在1994年成為國際監察組織（IOI）正式投票會員，屆時有關國際審查委員的組成，當可透過IOI邀請各國富有人權事務經驗的監察使來台，與政府機關及民間團體代表面對面對談，審視我國落實人權公約的情形，進而循例提出結論性意見與建議，後續藉由國家人權委員會監督機制，一方面可望避免球員兼裁判的質疑，有效督促我國在人權保障的法令及行政措施等面向，進一步落實改善及精進作為，另一方面也能一併化解前開法務部面臨國際人權專家拒絕再度受聘的僵局，重新起步另開創人權促進及保障的新頁，也達成監察院長陳菊推動國際監察交流合作，讓世界看見台灣，讓台灣成為全球民主、人權夥伴的宏願，何曰不宜？
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●蘇友辰，執業律師、中華人權協會名譽理事長，著有《蘇建和案21年生死簿》。以上言論不代表本公司立場。
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