▲台灣長照家庭圖鑑。（圖／王譯萱製）
記者唐鎮宇／專題報導
台灣重症家庭照顧長期依賴移工，但疫情讓移工輸入減少，長照制度又無法滿足需求，導致有許多重症家庭被制度「漏接」。問題出在哪？《東森新媒體ETtoday》採訪主管移工的勞動部和主管長照制度的衛福部，發現兩部會對台灣長照未來的想法南轅北轍，是造成目前長照家庭困境的原因。勞動部希望將移工納入長照人力，讓移工可以和長照互相搭配使用；但衛福部認為移工納入後拉低薪資、降低本國人力就業意願，國家稅賦不足，只能盡力減輕照顧者負擔。
長照政策方向 勞動部：移工應納長照／衛福部：移工不是長照
▲勞動力發展署署長蔡孟良說，照顧是需要人與人密切和細膩的接觸，無法像製造業一樣可以用機械替代，未來移工不再是替代人力，應該納入長照制度整合。（圖／記者梁建裕攝）
▲衛福部長期照顧司司長祝健芳認為，現行長照制度分為居家、社區和住宿型機構，因應不同需求提供服務，而移工不是長照，未來移工人力也遲早要減少。（圖／記者梁建裕攝）
依衛福部推估，目前我國有長照需求人口，包括65歲以上老人、64歲以下的失能者、50歲以上的失智者等約有80多萬人，預估到2026年會突破100萬人大關。眼看照顧缺口問題越來越大，台灣的長照該怎麼走？是要依賴移工？還是要走向機構？《東森新媒體ETtoday》這次分別邀訪勞動部長許銘春、衛福部長薛瑞元，但最後兩人都交由事務官受訪。
過去政策認為長照制度以本國人力為主，移工只是填補國內缺工產業，是補充性人力，和長照是雙軌制。但主管移工政策的勞動部勞動力發展署署長蔡孟良直言，「現在這個命題已經不存在了，兩者應該要整合，移工已經不是補充性了！」
蔡孟良解釋，早期大家認為移工只是短期、應急，時間到了就回國，也不鼓勵移工和本國人力銜接，但台灣人口結構改變是很明顯的，少子化、高齡化加上失能人口增加，照顧產業又需要透過人和人密切接觸的照顧，很難像製造業一樣可以透過自動化減少人力，「如果沒有適當人力補充，是無法滿足需求的。」
但衛福部看法不同。衛福部長期照顧司司長祝健芳說，現行長照評估是依長照需求等級評估（簡稱CMS），依被照顧者需求與照顧人力安排狀況提供長照服務；而聘僱移工是由醫生開立巴氏量表，用以評估患者的身體狀況，「我不認為聘請移工進來所提供的服務都是長照服務，有部分，但不是完全一樣」，兩者概念完全不同。
祝健芳說，目前長照制度建構的模式是居家、社區和住宿型機構，因應不同需求，透過補助引導，讓照顧者盡量留在家中與社區，真的需要高密度照顧的類型，才會到住宿型機構。
但許多重症照顧者家庭覺得長照不好用，原因之一是照服員未提供過夜服務。但祝健芳說，要有專責人力負責失能者的安全照顧，其實是出於親人不放心的想法；少子化社會下，也無法因應這麼大量的人力需求。祝解釋，即使是聘僱移工的家庭，夜間時移工睡著了，老人有動靜，移工真的就能起床協助嗎？也不見得，何況現在有些監測工具可以使用，「如果移工以後逐步退出，誰能做到這種要求？」並不樂見現行移工一對一的照顧模式持續下去。
那台灣長照未來制度該怎麼做？蔡孟良說，移工和長照制度可以互補，如長照評估機制和移工聘用資格，未來有機會可以做某種程度整合，「這做法比較貼近現在社會發展與家庭照顧需求」；但祝健芳直言，民間團體希望國家政策能替代家人照顧，但國家稅賦不足，只能做到「協助減輕家人照顧」，而不是替代家人照顧。
移工訓練支持 勞動部：未來努力開拓／衛福部：已有照顧者訓練
▲外籍看護輸入人力減少，照顧品質也參差不齊。（圖／記者梁建裕攝）
外籍看護輸入人力減少，雇主選擇變少，連帶照顧品質參差不齊問題也越演越烈。民間倡議團體將問題指向移工在職訓練不足，也缺乏照顧品質把關機制。目前發展署對移工開設的補充訓練課程，分為「集中」與「到宅」訓練兩種，無法參加實體訓練者還有數位課程教學影片可看，但成效相當差。依發展署資料，近年集中訓練全年僅約800人次參加，到宅訓練更只有100多人次。線上課程今年每門課也只有5000多人次看完。
蔡孟良說，補充訓練確實雇主使用率偏低，造成照顧品質落差越來越大。雖然現在有要求在來源國當地要進行96小時的訓練，但關鍵是有沒有落實、我方能否評鑑或查核等，這部分未來希望能跟衛福部一起合作。
至於移工落地之後的集中補充訓練，蔡孟良認為，關鍵在於家事移工不適用《勞基法》，而是透過定型化契約約定七休一，但雇主不希望移工休假，擔心沒有替代的照顧人力，因此多會傾向支付加班費，這樣不但造成移工休息不足，移工也沒有時間出來訓練。未來希望能加強移工與長照系統互相支援，明年發展署也將用自身主管的就業安定基金支應，讓聘僱移工家庭使用長照喘息服務的時數，可由現行21天提高到52天，移工才有時間休息與進修。
但集中訓練要找到場地，加上移工各自語言不同，也無法混合開班。蔡孟良說，到宅訓練可近性是比較高的，但要走進家戶難度較高。過去北市推動移工家庭共照支持服務，由社工、通譯和專業人員到聘僱移工家庭家訪，了解雇主與移工雙方是否有溝通落差，也可趁機強化移工照顧技巧，這種模式未來有機會也想和衛福部一起合作。
但祝健芳說，《長服法》已有規定，照服員訓練是由勞動部主責，衛福部已有提供相關訓練教材給勞動部；近期衛福部也委託民間團體設計照顧指導課程，未來家庭主要照顧者、移工都可以一起參加。
「一對一照顧」不應該存在是共識 但怎麼做又有歧見
▲一般民眾都偏好由移工提供一對一的照顧。（圖／記者梁建裕攝）
衛福部、勞動部都認同，由移工提供一對一的照顧模式不應該再存在，但到底該怎樣達到這樣的目標，兩部會同樣存在歧見。
2013年時兩部會曾試辦外展看護服務試辦計畫，由包括弘道基金會在內的4家單位聘僱外籍外展看護工並搭配本國照顧服務員，共同或採輪班方式進入失能者家庭提供照顧服務，試圖打破由家庭一對一聘僱模式，但當時限定只有符合申請移工資格的家庭才能參加，且和自行聘用移工比起來，參加者可能每月要再多花1萬多元，最後紛紛退出，該計畫也因案源不足而中止。
祝健芳說，當時試驗失敗，是因聘僱移工的單位無法做到讓移工不逃跑，加上使用該服務的家庭，希望一對一、24小時的照顧，不希望每次派來的照服員都是不同人，最後參與的家庭越來越少。
若把移工納入長照體系，因從業人員變多，家庭是不是就有機會一直使用到同一位照服員？但祝健芳說，現階段長照並不考慮納入移工人力，原因是經過這些年的努力，照服員已經從5000多人增加到現在7萬多人，以一位照服員平均服務4個個案來說，勤勞一點「一個月收入4、5萬是跑不掉」；因待遇提高，也能吸引國人投入；而且這些照服員提供的照顧量「現階段沒問題啊！」如果開放移工加入，每位照服員收入會減少，就會減低國人進入照顧產業的誘因，「所以現在缺工的不是居家照服員」，而是有開放聘僱移工的住宿機構。
但蔡孟良說，外展看護計畫失敗的原因是「限制太多」，一對一聘僱、24小時照顧的服務模式不應該再存在，但未來可以朝12小時輪班的模式，由本國人力與移工互相配合，只要能確保品質齊一的話，雇主沒有理由反對。
蔡孟良說，移工是不可或缺的，「我們要很誠實面對這個問題」，除非台灣有一天人口正成長，或是科技可以取代很多細膩的東西，否則不應該再把移工視為短期性替代人力，「他們就是我們的必要人力，而且必須要整合到現有的勞動力架構來思考」，未來和衛福部在外籍看護訓練一定要一起合作，外展模式應該要想盡各種辦法推動，「對我來講，這兩個是當務之急，也是能夠解決問題的作法」，透過整合方式將長照建立在專業人力上，才能支撐台灣長照的需求。
學者：長照不應該再分部會 照顧環境弄好才能吸引移工人才
▲學者提出衛福部與勞動部應該一起整合移工資源，降低民眾照護的負擔。（圖／記者梁建裕攝）
照顧人力已經成了世界各國都在爭取的人才，日本2019年開始開放機構外籍看護，且薪資與日本本國人相同。長期研究日本長照制度的海洋大學海洋法律研究所副教授林倖如說，雖然日本確實有吸引一部分台灣和東南亞照顧人力，但若我國外籍看護薪資拉到和法定基本工資（現行為2萬5250元）一樣，再考量日本稅負和物價都較高，到台灣工作和日本相比「不見得比較差」；況且和日本相比，目前我國已經有現成的21萬名社福移工人力，基礎點已經比日本高，如何利用這個制高點留住照顧人才，是政府要好好思考的問題。
研究德國長照制度的空中大學社會科學系副教授林谷燕說，全世界都有長照人力短缺的問題，奧地利長照人力預估到2030年還要增加7萬5000人，德國預估到2030年還要增加50萬人。為了因應人力缺口，德國從2013年起展開「三贏計畫」，協助德國境內長照雇主向歐盟以外第三國尋找長照人力，但這些和德國簽約的第三國必須沒有長照人力短缺問題。
林谷燕解釋，德國這項計畫將欲進到德國的長照人力分為兩類，一類是已經在母國接受完至少3年的長照專業培訓，稱為專業人力；另一類是在母國接受完至少1年醫學相關教育訓練，到德國繼續接受長照專業培訓，稱為接受培訓者。兩者到德國前就必須具備一定程度以上的德語水平。
除這項「三贏計畫」外，德國也修法整合長照專業人力的養成，凡是參加德國境內的長照培訓課程人員，不論本國人或外國人，只要3年課程受訓期滿且通過國家考試，就會變成「長照師」，在全歐盟都會採認這項資格。
衛福部認為長照人力要逐步降低對移工依賴，林谷燕也認同，但她說，這不代表就要斷絕所有外國人力來台灣工作的路，甚至如果把台灣照顧環境弄好，就能吸引更多外國人來台灣工作。
對於兩部會發展方向不同，台北護理大學長期照護系教授陳正芬說，長照人力安排不應該因為使用的人力不同，就由不同的單位來負責，「不要再分勞動部和衛福部了」，應該整體由長照體系來評估民眾的需求，提供包括移工在內的資源。這樣移工若休假或生病，也可由長照照服員分工接替，否則會一直走不出目前的困境。
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