沒人想要戰爭　台海和平需要一個「理性」戰略模糊

2022年11月18日 16:44

●周德義／國立政治大學國際事務學院外交政策研究中心助理、政大外交系碩士生

北京會武統台灣嗎？習近平何時會下令出兵？美國人會救我們嗎？這些問題在最近幾年已是我們日常生活中最常談論的政治話題之一。台灣民眾已逐漸肯定第一個問題的答案，因此更關心第二個問題。而第三個問題則持續爭論不休，回答「會」或「不會」最終會被貼上「親美派」或「疑美派」的標籤。而後兩題在中共二十大後更是引來激烈討論，主要原因是習近平在二十大政治報告中強調不會放棄武統台灣的選項，再加上美國官員接連示警中共將加速武統時間表，美國海軍軍令部長吉爾迪（Michael Gilday）甚至暗示中共今年就有可能入侵台灣。現在的局勢不經讓人想起英國雜誌《經濟學人》在一年前所說「台灣是地球上最危險的地方」。

公眾有這樣的警惕之心當然是好事，只不過真正的問題焦點方向已迷失。在國際關係中，國家之間不可能完全確定彼此真正的意圖（intentions），除非我們能看見一國決策者的腦海中在想什麼。因此，更重要的問題應為，美中台三方要如何維護既有的政策框架，一個使過去40多年的台海保持微妙和平的框架。筆者認為目前答案還是繼續堅守「戰略模糊」（strategic ambiguity），而非轉向「戰略清晰」（strategic clarity）。

美戰略模糊的核心　《台灣關係法》嚇阻北京也嚇阻台灣

現在國內與國際對於美國的對台戰略模糊政策，主要關注層面為當兩岸發生軍事衝突時，美國是否會出兵協防台灣。換句話說，這項政策使兩岸任一方都不能確定彼此假如真開戰，華盛頓到底會不會介入。此為戰略模糊的最重要意涵之一，但不是唯一，就看從何種角度切入。如同由「美國台灣觀測站」出版《我們為什麼要在意美國？》一書中指出，美國除了對於台灣的安全保障持模糊態度外，其對台灣的主權和兩岸關係也採取模糊不清的立場。所以從整體的角度來看，當代美國對台戰略模糊源自於美國的「一中政策」（One-China policy），反映在其一系列的文件語言中，包括美國與中共簽署的1972年《上海公報》、1979年《中美建交公報》、1982年《八一七公報》（簡稱「三公報」），以及美國與台灣間的1979年《台灣關係法》（The Taiwan Relations Act, TRA）和「六項保證」。

而就安全層面的戰略模糊，則必須仔細解讀TRA中的文字用語。TRA有三大重點：

第一，台灣的未來（與中共的紛爭）須以和平方式解決。

第二，如果（中共）以非和平方式決定台灣的前途，無論是以經濟抵制、禁運手段或任何訴諸武力和脅迫的高壓手段，將被華盛頓所嚴重關切，美國總統與國會也會對這些行為做出適當的行動。

第三，美國會提供給台灣「防禦性武器」與「防禦性服務」（TRA中並未明確給予這兩項的定義），至於什麼樣的服務及多少的武器，美國總統和國會將根據台灣（不同時期）的情況自行判斷。

▲《台灣關係法》在安全條款上的模糊用語創造彈性解釋，產生了「雙重嚇阻」的效果。圖為裴洛西於2019年出席台灣關係法40周年慶祝酒會。（圖／翻攝自Facebook／Taiwan in the US）

TRA在安全條款上的模糊用語（前述第二、三點）而創造的彈性解釋，產生了所謂「雙重嚇阻」（dual deterrence）的效果。第一種的嚇阻目標對象是北京。由於TRA讓中共無法精確判斷美國的意圖，因此解放軍不會輕易大幅度單一改變台海現狀，對台發動戰爭。以1996年的台海危機為例，此讓中共領導層首次體會到華盛頓依據TRA對台提供的防禦性服務，柯林頓政府派遣兩艘航母至台灣海峽，以嚇阻警告解放軍不要進一步採取升高情勢的舉動。TRA亦嚇阻台灣，這句話在今天聽起來令人困惑，為什麼美國要嚇阻這個親密的盟友呢？原因在於，美國的「一中政策」中強調兩岸的問題要以和平手段解決（前述第一點），且反對兩岸任一方改變現狀。北京雖是最有可能企圖改變現狀的行為者，但並不代表台北一定永遠都會維持現狀。陳水扁政府時期的「一邊一國」說，和隨後相繼推動的「防衛性公投」與「入聯公投」兩案，都被美國認為是台灣企圖改變現狀的行為。小布希政府因而透過TRA的彈性解釋降低與台灣關係，例如暫緩對台軍售。

美國第96屆國會在TRA的制定上展現精明的遠見，當然此法模糊的用語也是立法部門與行政部門間政治妥協的結果（太過敏感的條款或講得太明白將有可能被卡特給否決），以及參眾兩院外委會議員之間和不同利益團體間的利益權衡。但也正是因TRA的模糊所產生的彈性空間，使歷屆美國政府能在不同環境背景與情勢下，並以符合當下自身的國家利益為前提，用以維持台海微妙的和平。TRA雖由美國所主導，但長期下來也一定程度制約了北京和台北的行為，並影響雙方在牽涉到台海議題時所做之決策。

不過，隨著中共在習近平的領導下逐漸增強對台軍事威脅，這幾年主張「戰略模糊」的聲音已逐漸被邊緣化，取而代之的是「戰略清晰」之提倡。提倡者認為兩岸軍力已嚴重失衡，且考慮到習近平武統台灣的意圖越來越明顯，為了避免為時已晚，美國須清楚表明其會在兩岸衝突時選邊站，出兵為台灣而戰。此外，許多分析者表示，自川普總統上任後，美國在台海的作為也已逐漸走向清晰化的道路，特別是在拜登時期。美國對台政策真的逐漸朝向清晰的趨勢發展嗎？拋棄「戰略模糊」採取「戰略清晰」才真正有益台海和平嗎？

▲中共在習近平的領導下逐漸增強對台軍事威脅，武統台灣的意圖越來越明顯。（圖／翻攝央視）

從川普到拜登　美國真的走向「戰略清晰」了嗎？

2019年是TRA立法40週年之際，筆者於同年暑假至外交部北美司美國政治事務科實習兩個月，時間雖短，卻深刻感受到川普政府給台灣的愛。四年的時間，美國對台軍售11次、「北美事務協調委員會」改名為「台灣美國事務委員會」、兩國國國安首長李大維與波頓（John Bolton）在華盛頓會面、蔡總統過境紐約的外交突破、川普簽署的國會友台法案（《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法》、《台北法案》及《台灣保證法》等），反映出蔡總統所說「台美關係是最好的時刻」。這邊須指出，川普政府的一系列作為與實踐並未違背美國的「一中政策」框架，而是將TRA的彈性推到接近最大解釋限度。以前述的友台法案為例，重點條文多屬「國會意見」，或使用「鼓勵」、「支持」或「建議」等文字。

自1979年以來，台美關係的升溫是循序漸進的，過程中無可避免會遭遇波折。而之所以雙邊關係在川普執政後快速升溫，主要原因除了台灣自身重要性提身之外，也是因為美中關係的惡化，理論層次指出美國必定會試圖提升與台之雙邊關係，以圍堵北京。

再來檢視拜登政府的對台政策。與川普政府相同，美國持續賣武器給台灣，也依《台灣旅行法》派遣訪團來台。而當被問及美國的兩岸政策是否有改變或調整時，美國官員皆重申「一中政策」的不變與強調TRA的重要性，這是美國官員在涉及兩岸問題所受的嚴謹外交用詞訓練。而與川普不同的是，拜登個人四度口頭承諾如果習近平出兵打台灣，美軍將會保衛台灣。AIT主席莫健（James Moriarty）認為拜登的說法並未違背TRA的內容。的確，或許可將拜登的說法歸納為TRA中「防禦性服務」的一種或是「美國總統將作出適當行動」之一，且他從未具體說明美國將如何在解放軍出兵後協防台灣。但拜登的行為是危險的，因為這將使北京誤判美國企圖跨越一中紅線，儘管拜登政府包括拜登自己並未打算放棄「戰略模糊」框架。那美國國會呢？從《台灣政策法》（Taiwan Policy Act, TPA）的制定與協商來看，雖說抗中與挺台是現在兩黨極少數的共識之一，但在牽涉到制定友台法案時，實際面的考量最終勝於理想。筆者在〈現實與「想像中的台美關係」美友台象徵性多於實質性〉一文中曾提及，TRA的存在本身也侷限了國會的選擇空間，所有最終給總統簽署（或會被總統給簽署）的友台法案皆是依TRA的精神原則去制定的，不會超過TRA的解釋空間。次月，在參院通過的TPA驗證了我的論點，修正了部分敏感條文。至於目前眾院版的TPA中，納入了「提高美國對台防禦的戰略清晰」（increasing the strategic clarity of United States policy towards Taiwan’s defense）這一條，相信筆者，在最後與參院協商的統一版本中，此條款不是被刪除，就是在開頭加上「支持」或「建議」兩字，又或是變成「國會意見」的一部分。

▲《台灣關係法》的存在本身侷限了國會的選擇空間。（圖／路透）

拜習會後 2024前的美中克制與台海的風平浪靜

拜習會近日於印尼峇里島落幕，美中在台灣問題上繼續各說各話。習近平強調中共反對台獨、台灣是其內政問題和反對外部勢力的干涉。而拜登則是承諾「一中政策」的履行和強調了過去其不常提的「雙重嚇阻」。這反映出其實拜習兩人在台灣問題中有一條紅線是相同的，即美中皆反對台灣推動法理台獨。雖然此次兩國釐清的紅線聽起來像舊調重彈，但至少雙方能維持溝通管道，並一同確保2024前的台海和平。拜登在剩下的兩年時間，在涉及兩岸議題上也應與其國安團隊保持一致，不應隨意再做出口頭防衛台灣的承諾，而應強調美國將繼續以TRA提供台灣防禦性武器與服務、堅決反對解放軍對台的武力脅迫、兩岸的未來須以和平手段解決和反對兩岸任一方改變現狀。拜登團隊亦必須思考如何在「戰略模糊」的框架下繼續深化與台雙邊關係，提出更多具實質性的友台政策。

為了下一代　多點理性少點衝動

批評者可能會對筆者說，習近平武統台灣的意圖可藉由實證而判斷。的確，或許近期的意圖可被判斷，但未來的意圖呢？就好比一場戀愛或婚姻一樣，當下兩人覺得幸福美滿，認為在未來1年內也是如此，但2年、3年或4年後呢？沒人敢保證。主張「戰略清晰」是衝動的，誰能知道2024年贏得台灣總統寶座的候選人能像現在的政府一樣保持克制，維持現狀？誰又能知道2024年入主白宮的美國總統心中在盤算什麼？此外，美國在亞洲的主要盟友會樂見華盛頓在台海問題上採取清晰立場嗎？或許國際社會越來越關注台海情勢，並同情我們的處境，但這不代表這些國家或其人民會為了台灣一戰。「避險」依舊是亞太國家的主流，菲律賓總統小馬可仕近期於東協峰會發言表示，東協國家雖遵循「一中政策」，「但我們只想要和平」。

台灣該怎麼做？民眾應如何看待與面對？如果民主、共和兩黨可在對中議題上變成朋友，那麼台灣各黨派也因在台海和平上取得共識，將政治分歧與理念擱置一邊，著重在實務面，思考如何增強台灣軍事實力與完善國防體制，及如何與「共同的敵人」打交道。以不是為了自身政治利益出發，而是以為了下一代而行動。

最後，我們自己也有責任。在理解國際政治時，我們應像新加坡一樣「從極其脆弱的立場看待世界」（always look at the world from a position of acute vulnerability）。

我們也要建立起警惕心和國防意識，而不是在解放軍包圍台灣進行軍演時，跑去小琉球感受當下的氣氛。否則當我們真正醒來時，已是飛彈落入我們家園的時候。