▲藍白黨人「毀憲亂政」的諸多作為，是他們走上「奪權之路」的種種手段。（圖／記者李毓康攝）
● 張嘉尹 ／東吳大學法律學系專任特聘教授
今年（2024年）10月31日，有7位大法官任期屆滿，功成身退。由於立法院藍白黨人持續杯葛民進黨政府人事案，包含七位新任大法官候選人，考試委員以及通傳會委員在內的提名，雖然從七月開始就陸續送入立法院，但是迄今為止，這些人事案連立法院程序委員會都沒有排入。
因此，從11月1日起，憲法法庭只剩下8位大法官，雖然依據現行《憲法訴訟法》的規定，憲法法庭無論是受理、言詞辯論、評議、裁判等程序，需要大法官總額三分之二的出席，由於計算基礎是「現有總額」，因此尚能運作。然而除了第一屆大法官，因為遭逢國家劇變隨著中華民國政府播遷來台，以至於一開始面臨人數稀少的窘境之外，這是憲法法庭（過去稱為「大法官會議」）在歷史上首度面臨人數缺稀的例外狀態，如果立法院遲遲不行使大法官的人事同意權，接下來大法官的現有總額僅僅超過法定總額（15人）過半數1人。
奪權之路的絆腳石
立法院藍白黨人遲遲不行使新任大法官的同意權，並不是單一事件。拒絕行使同意權的情況，前有針對NCC委員以及考試委員新任人選，後有針對金管會委員新任人選，如果藍白黨人繼續杯葛這些人事案，接下來將會有越來越多的國家機關無法補足成員，直接或間接造成其正常運作的阻礙。除了對於國家重要機關的人事杯葛外，從這個會期開始，藍白黨人還聯手杯葛2025年度的國家總預算。凡此總總，都呼應了我在今年5月時所發表文章時大膽提出的觀點，這些都是藍白黨人「毀憲亂政」的諸多作為，是他們走上「奪權之路」的種種手段。
憲法法庭在今年10月25日做出113年憲判字第9號判決，宣告《立法院職權行使法》（以下簡稱《立職法》）新修訂種種規定違憲，遏止了藍白黨人透過《立職法》箝制行政權的擴權企圖，然而並沒有真正阻止她們的野心，只是讓她們對於憲法法庭更為忌憚，更將憲法法庭視為眼中釘，因此本號判決做出後，她們繼續汙名化憲法法庭，甚至敢於公開宣稱，沒有遵守憲法法庭裁判的義務。事實上，今年9九月開始的這個會期，立法院藍白黨人就是以拔除這個眼中釘作為主要任務之一，因為她們知道，在現今憲政體制之下，真正能夠制衡她們濫用立法權胡作非為的，主要就是有權力宣告法律違憲無效的憲法法庭。在往奪權之路上，必須掃除的一大障礙就是擁有法律違憲審查權的憲法法庭。
▼現今憲政體制之下，真正能夠制衡濫用立法權胡作非為的，主要就是有權力宣告法律違憲無效的憲法法庭。（圖／記者林敬旻攝）
藍白黨的國會擴權與受挫
今年5月，可能是台灣社會最焦慮的一段期間，當時立法院藍白黨人，挾著人數的優勢，為了強推並加速立職的通過，不惜在整個立法程序的各個環節，曲解立法院的各項議事法規，並濫用權力動輒以表決方式，排除立法院民進黨籍立委實質參與立法過程的權利，亦即在各個程序排除其討論審議的機會，以此具有重大明顯瑕疵的方式強行表決通過《立職法》與《刑法》第141-1條「藐視國會罪」。
半年後回顧當時台灣民主的急迫情事，在當時難以預測立法院的這種多數暴力，是否會繼續下去進而成為常態，以至於顛覆自身的民主性質。由於預期行政院的覆議會失敗，當時台灣社會最後的希望是作為憲法守護者的憲法法庭，寄望在《立職法》等法通過之後，藉由有權機關的釋憲聲請，讓憲法法庭有機會透過法規範憲法審查程序，遏止立法院多數透過《立職法》等法破壞既有憲政體制的行為。
試想，如果不是法學界、律師界連署聲明抗議，如果沒有三次青鳥行動包圍立法院，如果沒有《立職法》通過後，行政院提出覆議，如果沒有立法委員總統、行政院與監察院聲請釋憲，立法院多數可能會如法炮製，繼續以這種具有重大違憲疑義的方式通過更多具有重大違憲疑義的法律。
▼如果不是法學界連署聲明抗議，如果沒有三次青鳥行動包圍立法院，如果沒有聲請釋憲，立法院多數可能會如法炮製，繼續以具有重大違憲疑義的方式通過更多法律。（圖／民眾提供）
另一方面，立法院多數並非沒有意識到自己的行為違憲，尤其是行政院對於《立職法》與《刑法》第141-1條覆議失敗之後，包含立法委員總額四分之一以上、總統、行政院與監察院分別提出釋憲聲請，立法院多數必須面臨憲法法庭以嚴格法律觀點對《立職法》等法進行違憲審查，無法再以多數暴力遂行所願，因此在今年7月初就打算對憲訴法動手，除了放話將在下個會期杯葛新任大法官的人事案之外，並由翁曉玲領銜提出《憲訴法》修正提案，試圖箝制這個她們最害怕的違憲審查機關。司法權對於立法權的制衡，憲法法庭對於立法院通過法律的違憲審查，其重要性於此一目了然。
果如預期，憲法法庭很快受理四個聲請釋憲案與對於《立職法》相關條文與《刑法》第141-1條暫時處分的聲請（憲法訴訟案），在今年7月10日舉行暫時處分的言詞辯論，憲法法庭旋即於7月19日做出113年憲暫裁字第1號裁定，宣告《立職法》違憲疑義條文與《刑法》第141-1條暫停適用，無疑大打臉立法院藍白黨人，雖為暫時處分裁定，然而根據該號裁定的理由，大體已經可以窺得憲法法庭對於《立職法》違憲疑義條文與《刑法》第141-1條的見解。
憲法法庭在今年8月6日舉行該案的言詞辯論，並於今年10月25日對本案宣判，做成113年憲判字第9號判決，如同四份釋憲聲請書與大部分憲法學者所持見解，憲法法庭宣告《立職法》大部分被指謫違憲條文與《刑法》第141-1條違憲，並立即失效，其餘則以「合憲性解釋」限縮其文義範圍。
▼憲法法庭宣告《立職法》大部分被指謫違憲條文與《刑法》第141-1條違憲，並立即失效，其餘則以「合憲性解釋」限縮其文義範圍。（圖／翻攝司法院網頁）
對此釋憲結果，立法院藍白黨人並不承認她們的失敗，反而夸夸其言的說，《立職法》等法僅有部分違憲，仍有部分合憲。實則《立職法》的重大修正，幾乎都被宣告違憲，尤其是立法院極度擴張調查權與聽證權的相關規定。即使那些被做「合憲性解釋」的條文，實質上仍等同於被宣告違憲，因為經過大法官的「加工」之後，原來的條文已經達不到原來的「立法目的」了，已經名存實亡了。
例如該號判決雖然沒有宣告《立職法》第15-1條第1項違憲，但是重申憲法增修條文第4條第3項，並未課予總統到立法院做國情報告的憲法義務，並以該條規定的規範效力不及於總統，立法院的國情報告邀請對總統無憲法上的拘束力，在這個前提下才認為該條不生牴觸憲法的問題。換言之，立法院多數想要透過該條強迫總統到立法院做國情報告的目的，因此項「合憲性解釋」而無法達成。
又如，《立職法》第25條第1項對於反質詢的禁止，雖然沒有被宣告違憲，而同樣被做「合憲性解釋」，然而同樣無法達成原有箝制被質詢官員行為的目的。因為憲法法庭不但抽象定義「反質詢」，還指出行政院院長或行政院各部會首長，即使以「問題或疑問句」等語句形式來答覆質詢，或是以「提問」的方式來釐清質詢問題，即使表達方式有「禮儀上之爭議」（白話文就是「不禮貌」），仍然屬於對於質詢的答復而不構成反質詢，並認為該條項規定在此前提下才不牴觸憲法。顯然，憲法法庭認為官員不構成反質詢的種種行為，就是該條項所欲禁止的對象，因此才說這種形式上的「合憲性解釋」，在實質上就是宣告違憲，因為透過「合憲性解釋」，該條項已經沒辦法再禁止原先所欲禁止的行為。
由於113年憲判字第9號判決的內容與重點非常多，單是判決主文與理由即長達300多頁，本文無法針對主要爭點與重點一一評析，憲法法庭在極大政治壓力下，本於守護憲法的權限與職責，勇於宣告《立職法》等法諸多條文違憲無效，將立法院多數違憲的國會擴權導回合憲國會改革的正軌，以司法院釋字第585號解釋所揭示的諸原則作為憲法界線，來規範立法院調查權，非常值得稱許。雖然瑕不掩瑜，然而本號判決並非沒有令人遺憾之處，對於立法院多數通過《立職法》等法時所為的程序重大明顯瑕疵，憲法法庭重重提起卻輕輕放下，並未宣告該程序違憲，可能留下禍根，這是本文以下的討論課題。
▼對此釋憲結果，立法院藍白黨人並不承認失敗，反而夸夸其言的說，《立職法》等法僅有部分違憲，仍有部分合憲。（圖／記者李毓康攝）
輕放程序重大瑕疵的隱患
雖然立法委員、總統與行政院所提的三份釋憲聲請書，都指謫《立職法》等法的立法程序在各階段都欠缺實質討論，剝奪立法院少數立委（即民進黨籍立委）發言與辯論的權利，沒有審議就做出表決，讓立法程序淪為多數暴力，因此已經違背民主審議與公開透明原則，整體而言，造成立法程序具有重大明顯瑕疵而違憲。
然而113年憲判字第9號判決對於《立職法》等法的立法程序，並沒有宣告違憲，雖然一方面認為該程序確有瑕疵，但是另一方面卻認為，整體而言，並沒有完全悖離憲法公開透明與討論原則，因此並沒有在根本上影響《立職法》等法成立的基礎與效力。簡言之，憲法法庭認為，以整體來觀察，《立職法》等法的立法程序並沒有構成重大明顯瑕疵，因此沒有違憲。
根據大法官過去的釋憲實務見解，立法程序或修憲程序是否有踐行議事應遵循的程序，根據「國會自律原則」，原則上屬於立法院或國民大會的內部事項，由其自行認定，只有在上述程序明顯牴觸憲法時，才由釋憲機關（大法官）加以審查。至於何謂明顯牴觸憲法，大法官曾提出「明顯重大瑕疵原則」作為審查依據：「法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法，亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者，則釋憲機關仍得宣告其為無效。」（釋字第342號解釋）「所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成立或效力之基本規範。」（釋字第499號解釋）因此《立職法》等法的立法程序是否違憲，根據過去的大法官解釋，就看有無構成「明顯重大瑕疵原則」。
根據「明顯重大瑕疵原則」，立法程序的瑕疵必須同時符合「明顯」與「重大」兩個條件，才算是牴觸憲法。在本案中，「明顯」的要件比較沒問題，因為根據前述大法官解釋，明顯的意思就是指係指事實不待調查即可認定，當然大法官的意思不是真的不用調查，而是如果看看議事錄或是速紀錄就可認定，就屬於「不待調查」。113憲判字9號判決即採取「立法院相關院會紀錄與議事錄之記載」來認定事實，因此不認為不符合「明顯」要件。
然而對於「重大」要件，此次憲法法庭提出一個新的原則來作為判斷依據：「公開透明與討論原則」，而且在解釋適用該原則時，採取一個極寬鬆的標準，認為要「完全悖離」該原則才會影響《立職法》等法成立的基礎與效力，就此而言，憲法法庭最後根據前述記載，認為立法程序並沒有完全悖離該原則，所以並沒有違憲。
▼根據「明顯重大瑕疵原則」，立法程序的瑕疵必須同時符合「明顯」與「重大」兩個條件，才算是牴觸憲法。（圖／記者李毓康攝）
我們當然可以理解憲法法庭的用心，就如同大法官為什麼沒有將《立職法》等法的增訂條項全部宣告違憲，而採取大部分違憲小部分「合憲性解釋」的判斷，這背後的考量應該就是為了尊重憲政體制內立法權的功能，以及尊重立法權的立法形成自由。尤其是「重大明顯瑕疵原則」乃是在「國會自律原則」的前提下，例外才做立法程序違憲審查所發展出來的審查原則。
然而必須指出，雖然立法院在憲政體制下是自己程序的主人，然而不但立法權的形成自由有其憲法界線，最應符合民主原則的立法程序亦有其憲法界線。即使根據議事錄等記載，《立職法》等法的立法過程，在司法與法制委員會或是在院會的第二讀會程序，並沒有完全排除登記發言委員的發言，然而偌大的立法院，其法定總額高達113人，卻只是允許2至3位或是1至2位立法委員各發言3分鐘，國民黨黨團即提出動議停止討論，並挾其人數優勢表決通過，這樣的立法過程中，發言只是一種形式上的點綴，從人數與時間來看，完全欠缺進行討論的可能性。
對於最應該踐行民主審議程序的立法院，在議案表決前完全沒有真正的審議與討論，剛好就完全欠缺作為民主程序的核心要素，這種不議而決，怎麼會只是因為點綴幾個立法委員發言三分鐘，就沒有完全牴觸憲法公開透明與討論原則呢？
試圖濫用議事規則，在立法程序的各個環節排除對於法案的審議與討論，以多數暴力的方式來強推內容高度違憲疑義的法律，不就是立法院多數在今年五月底前的做法？這種以程序上重大明顯瑕疵的方式來遂行其意志的行為，已經完全顛覆立法院本應具有的民主本質，並將其轉型成為一個以多數暴力來掌控一切的立法獨裁，如果沒有來自社會各界的抨擊與抗議，以及後續行政院覆議與憲法訴訟的提起，立法院藍白黨人應該會食髓知味，繼續以此方式來推動其他具有高度政治爭議性與高度違憲疑義的法律，例如《公職人員選舉罷免法》、《公民投票法》、《財政收支劃分法》、以及《憲法訴訟法》的修訂。
▼對於最應該踐行民主審議程序的立法院，在議案表決前完全沒有真正的審議與討論，剛好就完全欠缺作為民主程序的核心要素。（圖／記者林敬旻攝）
令人遺憾的是，雖然憲法法庭在言詞辯論時，有將是否構成程序上明顯重大瑕疵的問題當成是主要爭點之一，然而113年憲判字第9號判決卻認為，雖有瑕疵卻還沒達到牴觸「明顯重大瑕疵原則」的程度，因此沒有違憲。憲法法庭做出此結論，固然其法律論理，然而囿於尊重國會自律，輕放此次立法程序的重大瑕疵，後果堪憂。
鑑於目前立法院藍白黨人，並不真正忠實於憲法，亦不遵守憲法所要求的機關忠誠義務，毋寧其行為剛好是反其道而行，試圖透過《立職法》以及其他法律的通過，透過對於下一年度國家總預算的阻擋，透過對於重要國家機關新人事的杯葛，以規避修憲的方式來變更現有的憲政體制，並瓦解現有的憲政秩序。她們難道不會因為本號判決對於程序瑕疵的輕放而受到鼓舞，繼續肆無忌憚的濫用權力並曲解議事規則，繼續以具有重大瑕疵的程序來強行表決，通過任何她們想要通過的法律？這或許是憲法法庭做出本號判決時，沒有認真對待的情事，也可能憲法法庭認為，法律歸法律，政治歸政治，而沒有對於判決的後果認真考量。
事實上，本文的擔心並非無的放矢，以11月4日開始在委員會裡審議的《財政收支劃分法》修正案為例，已經可以觀察到藍白黨人繼續濫用議事程序，以種種匪夷所思的方式，想要規避對於草案進行實質的討論。
▼以11月4日開始審議的《財政收支劃分法》修正案為例，已經可以觀察到藍白黨人繼續濫用議事程序，以種種匪夷所思的方式，想要規避實質討論。（圖／記者林敬旻攝）
毀憲亂政的下一個階段
憲法法庭在宣告《立職法》等法違憲無效時，主要的判決理由就在於，立法院制定該法時，已經逾越其憲法所賦予的權限，並牴觸憲法權力分立原則。其實今年2月以來，很多立法院多數的修法提案或制定法律的提案，都有逾越立法權限並牴觸權力分立原則的情形。
基於憲法法庭判決效力的個案性，即使《立職法》等法主要因為此等理由而違憲，也只是《立職法》等法諸多條文違憲無效，對於想要實質變更憲政體制，並篡奪其他憲法機關權力的立法院多數，難以發揮警示作用。反而是，如果立法院一直制定有重大違憲疑義的法律，即使憲法法庭沒有因為其種種敵對立法行為而被癱瘓，基於憲法訴訟程序的嚴謹性與繁瑣性，恐怕最終仍會被過多的法規範憲法審查案件所塞爆，而實質上難以正常運作。以立法院多數現今的「廉價」提案方式，這個擔憂並非沒有未來成為現實的可能。更何況，立法院多數早已磨刀霍霍著手對付憲法法庭。
針對憲法法庭，立法院藍白黨目前人祭出三支箭，除了前述杯葛新任大法官人事案之外，另外還有兩個《憲法訴訟法》（以下簡稱《憲訴法》）的修法提案，其一是增訂《憲訴法》第4條第3項，將《憲訟法》的「現有總額」變更定義為憲法增修條文第5條第1項的「法定總額」15人。其二是修改《憲訴法》第30條與第43條，將憲法法庭做出判決與暫時處分裁定的可決人數，從原有的「過半數」改為「三分之二」。
▼針對憲法法庭，立法院藍白黨目前人祭出三支箭。（圖／記者鄭佩玟攝）
結合三者，如果藍白黨人持續不行使新任大法官同意權，由於在今年11月以後，憲法法庭僅剩下8位大法官，根本不足「法定總額」的三分之二所要求的10人，就面臨無法合法組成憲法法庭進行各項程序，即使立法院同意部分大官人事案而滿足此一條件，憲法法庭亦必須面對極高的表決門檻10人，無論如何，憲法法庭將面臨難以運作的窘境。
憲法法庭（司法釋憲機關）是憲政體制所內建的憲法守護者，除了保障人民基本權利免於受國家侵害之外，同時是憲法權力分立制度的守門人，也是國家權力之間，尤其是行政權與立法權之間發生政治衝突時，可以透過機關權限爭議程序，來協調兩者權力免於陷入民主內戰的仲裁人。當立法院多數採取各種看似合法手段，企圖癱瘓憲法法庭並著手實行，憲政秩序遭遇到真正的憲政危機，守護憲法法庭，守護憲法守護者，是下一個階段我們守護憲法的重要任務！
▼當憲政秩序遭遇到真正的憲政危機，守護憲法法庭，守護憲法守護者，是下一個階段的重要任務！（圖／記者湯興漢攝）
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